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对违法建设能否采取改正措施消除对规划实施影响的判断

信息来源:大城管  文章编辑:majiali  发布时间:2021-11-03 15:13:50  

《城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

也就是说,对违法建设行为实施行政处罚时,执法机关应当对违法建设进行区分处分,对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设和无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设应当采取不同的处置措施。

一、国家层面上对于能否采取改正措施消除对规划实施影响的相关规定

对于什么情况下属于“无法采取改正措施消除影响的情形”的情形,什么情况下属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”,在国家层面上,法律、行政法规和规章层面并没有明确规定,只有相关规范性文件对此进行规定。2012年6月25日住房城乡建设部发布了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法[2012]99号,以下简称为《指导意见》)。

该规范性文件对“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”进行了界定,包括两类:

一是已取得建设工程规划许可证,但未按建设工程规划许可证的规定进行建设,在限期内采取局部拆除等整改措施,能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的;

二是尚未取得建设工程规划许可证即开工建设,但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件,且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。除此之外的其他违法建设均,属于“无法采取改正措施消除影响的情形”。

二、地方层面上对能否采取改正措施消除对规划实施影响的相关规定

《城乡规划法》出台以后,很多地方都出台了相应的实施细则,细化了《城乡规划法》有关规定,涉及到对能否采取改正措施消除对规划实施影响的进一步细化,对“无法采取改正措施消除影响的情形”和“可以采取改正措施消除影响的情形”进行了列举。

《河南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第七十一条规定:“无法采取改正措施消除影响的情形包括:(一)危害公共卫生、公共安全的;(二)破坏具有重要历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物以及文物古迹、风景名胜的;(三)严重影响主次干道、铁路两侧、火车站、汽车站、机场、城市主要出入口地带等城市风貌的;(四)严重影响他人合法建筑物安全或使用的;(五)违反规划强制性内容和标准的;(六)其他严重违反城乡规划的情形”。

《湖南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第五十五条规定:“无法采取改正措施消除影响应当拆除的违法建设,主要包括下列情形:(一)严重影响公共安全、环境卫生或者生产、生活秩序的;(二)改变规划条件的强制性指标,且无法纠正的;(三)无法采取改正措施消除影响的其他情形。”

《南宁市违法建设查处条例》第十六条明确规定:“违法建设有下列情形之一的,属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响:(一)取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证,但未按照许可证的要求进行建设,在限期内采取改正措施能够符合规划许可证的要求的。(二)未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证即开工建设,但建设工程设计方案已经城乡规划行政主管部门依法审定,建设内容符合或者采取改正措施后符合经审定的建设工程设计方案要求的。(三)未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证,且建设工程设计方案未经城乡规划行政主管部门依法审定,但建设内容符合用地规划、控制性详细规划、修建性详细规划要求且不影响公共利益和他人合法权益的。”

这些地方性规定对于违法建设能否采取改正措施起到了较好的指引作用,规定更为具体,可操作性较强。

三、《指导意见》对《城乡规划法》第六十四条规定进行缩限解释,执行过程中存在较大的难度

从《城乡规划法》第六十四条的字面含义看,“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”指的是尚可采取改正措施消除对城乡规划实施的影响。根据《城乡规划法》第二条第二款规定,城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划,详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。由于城镇体系规划、总体规划主要从宏观层面上规范城镇空间布局和规模控制,一般不用于指导和规范微观具体的、个别的、非关键性的项目建设。

考虑到规划深度和实操性问题,“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”含义应为尚可采取改正措施消除详细规划规划实施的影响。《城市规划编制办法》(建设部令第146号)第四十二条规定:“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”

对此,我们可以进一步得出结论,“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的具体含义应为尚可采取改正措施,使得违法建设不再违反详细规划关于各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容。

但是《指导意见》从字面上对《城乡规划法》第六十四条的规定进行了缩限解释,对“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”限定为尚可采取改正措施使得违法建设符合建设工程规划许可证的情形,而不是尚可采取改正措施使得违法建设符合详细规划等城乡规划要求。

由于《指导意见》属于规范性文件,当与地方法规和规章规定不一致,地方执法部门无法严格依据《指导意见》进行执法。很多违法建设虽然没有按照建设工程规划许可证进行建设,但是即使在不采取整改措施的前提下,也没有违反详细规划等城乡规划规定的各项指标要求,但是却无法符合已经核发的建设工程规划许可证要求。

对于此类违法建设的处置容易引起较大争议,如按照《城乡规划法》第六十四条属于可以采取改正措施的违法建设,如按照《指导意见》则属于无法采取改正措施的违法建设。从执法案例来看,很多地方对未违反详细规划关于各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容的违法建设,采取罚款和责令改正等行政处理措施以后,注销原有的建设工程规划许可证,再根据实际情况核发新的建设工程规划许可证。

四、符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的条件

根据上文分析,笔者认为尚可采取改正措施消除对规划实施影响的应具备以下条件:

一是根据《城乡规划法》第四十二条规定,城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可,也就是说能够采取改正措施的违法建设应位于城乡规划确定的建设用地范围之内。

二是违法建设没有实质性违反详细规划关于各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容要求;

三是违法建设没有损害社会公共利益,没有危害公共卫生、公共安全,没有破坏文物古迹、风景名胜;

四是违法建设没有损害他人在先的合法利益,没有影响他人合法建筑物安全或使用;五是违法建设应通过了立项、土地、环保、建设等有关部门必要的审批手续,符合核发新的建设工程规划许可证的相关前提条件。

此外,由于《城乡规划法》第六十四条对“改正措施”包括的具体内容也未明确界定,有人认为修改城乡规划属于改正措施。显然,从法条字面含义看,尚可采取改正措施消除影响的规划,是指违法建设行为发生时的已生效的城乡规划,而不是修改后的城乡规划。对于修改既有的城乡规划使得违法建设符合修改后的城乡规划行为,既是削足适履的不恰当做法,也是纵容和助长违法建设的不合适行为,更与《城乡规划法》的立法本意不符。



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