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最高院判例:建筑工程规划许可涉及重大利益关系的听证程序

信息来源:新浪博客  文章编辑:majiali  发布时间:2021-11-03 11:32:17  

裁判要点

行政机关在作出建筑工程规划许可决定前,应当查明该行政许可是否直接涉及许可申请人与他人之间重大利益关系。有重大利益关系的,应当依法告知申请人及相关利害关系人享有要求听证的权利。利害关系人在法定期限内提出听证申请的,行政机关应当依法组织听证。行政机关在作出行政许可时,未告知利害关系人享有听证权利,未依法举行听证,属于重大违反法定程序。未依法举行听证对许可申请人或利害关系人的实体合法权益具有重要影响。

裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申4760号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):河南省漯河市永冠房地产开发有限公司。住所地:河南省漯河市源汇区湘江西路164号。

法定代表人:李占辉,该公司总经理。

委托诉讼代理人:蒋泮文,河南强人律师事务所律师。

委托诉讼代理人:黄驰轶,该公司副总经理。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):河南省漯河市人民政府。住所地:河南省漯河市淮河路10号。

法定代表人:刘尚进,该市人民政府市长。

委托诉讼代理人:郑义龙,该市人民政府工作人员。

被申请人(一审第三人、二审被上诉人):河南省漯河市国庆氧气厂。住所地:河南省漯河市源汇区漯舞路南段166号。

法定代表人:岳国庆,该厂厂长。

再审申请人河南省漯河市永冠房地产开发有限公司(以下简称永冠房地产公司)因诉河南省漯河市人民政府(以下简称漯河市政府)行政复议决定一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终1462号行政判决,向本院申请再审。本院依法由审判员李小梅、审判员阎巍、审判员聂振华组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

再审申请人永冠房地产公司以漯河市政府作出的漯政复[2016]54号行政复议决定侵犯其合法权益为由,向河南省许昌市中级人民法院提起诉讼,请求撤销被诉行政复议决定书。

河南省许昌市中级人民法院(以下简称一审法院)一审查明:河南省漯河市国庆氧气厂(以下简称国庆氧气厂)系生产危险化学品企业,始建于1993年,占地面积约6.67亩,南北长约110米,东西宽约40米。2013年9月30日,漯河市城乡规划局(以下简称漯河规划局)为永冠房地产公司颁发建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》,项目名称:永冠湘江路住宅小区(二期),建设位置:漯舞路。涉案建筑名称:4号楼,建筑数量1栋,建筑总高57.7米,建筑层数16,建筑面积10127.6平方米。国庆氧气厂不服,向漯河市政府申请复议漯河规划局为永冠房地产公司颁发的《建设工程规划许可证》。漯河市政府于2014年10月24日作出漯政复[2014]95号《行政复议决定书》,确认漯河规划局为永冠房地产公司颁发建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》的行为违法。国庆氧气厂不服,向周口市中级人民法院提起行政诉讼,要求撤销漯政复[2014]95号《行政复议决定书》。该院经审理作出(2014)周行初字第29号行政判决,驳回了国庆氧气厂的诉讼请求。国庆氧气厂仍然不服,上诉至河南省高级人民法院,该院经审理认为涉案的建设工程规划许可程序违法,漯河规划局于2012年审查永冠房地产公司提出的建设规划许可时,就已经知道国庆氧气厂和永冠房地产公司4号楼的建设之间具有重大利益关系。因此,永冠房地产公司于2013年7月重新提出行政许可后,漯河规划局未告知国庆氧气厂享有要求听证的权利,即为永冠房地产公司颁发涉案行政许可证,显属程序违法。另认为被诉行政复议决定适用法律错误,本案中是否对涉案规划许可证加以撤销,只会影响到涉案规划许可证批准建设的住宅楼和物业用房存在的合法性,而与公共利益无关,故应予纠正。综上,河南省高级人民法院于2015年10月16日作出(2015)豫法行终字第00236号行政判决,撤销周口市中级人民法院作出的(2014)周行初字第29号行政判决,撤销漯河市政府作出的漯政复(2014)95号行政复议决定,责令漯河市政府60日内重新作出行政行为。2015年11月2日,河南省高级人民法院作出豫高法建[2015]14号《司法建议书》,要求漯河市政府在重新处理行政复议案件时,要高度重视本案涉及的重大安全隐患问题,平衡涉诉各方的利益,妥善解决本案争议。2015年11月20日,漯河市政府决定恢复涉案行政复议案件的审理。2016年5月30日,周口市中级人民法院作出(2016)周法执通字第67号《执行通知书》,要求漯河市政府履行(2015)豫法行终字第00236号行政判决义务。漯河市政府经重新调查后,于2016年6月21日作出漯政复[2016]54号行政复议决定,认为:一、漯河规划局为永冠房地产公司颁发《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法。二、涉案《建设工程规划许可证》应当予以部分撤销。决定:撤销漯河规划局为永冠房地产公司颁发的建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》中有关4号住宅楼的行政许可。永冠房地产公司不服,遂提起本案诉讼,请求判决撤销漯政复[2016]54号行政复议决定。另查明,2016年11月18日经现场勘验,涉案行政许可的4号住宅楼的建设已竣工并预售中。

一审法院认为:《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定:”行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定:”具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3、违反法定程序的;……”本案中,漯河规划局在审查永冠房地产公司的行政许可申请时,未向重大利益关系人,即国庆氧气厂履行告知享有要求听证权利的义务,违反了法定程序。根据上述法律规定,应当予以撤销。但鉴于涉案规划许可行为与国庆氧气厂有利益关系的仅涉及4号住宅楼的建设,因此,漯河市政府作出部分撤销行政复议的决定,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律、法规正确。关于永冠房地产公司4号住宅楼行政许可被撤销的后续问题,永冠房地产公司可请求漯河规划局对申报材料重新进行审查,并在履行法定告知程序的基础上,重新作出是否许可的决定。许昌市中级人民法院作出(2016)豫10行初122号行政判决,驳回永冠房地产公司的诉讼请求。

永冠房地产公司不服一审判决,向河南省高级人民法院上诉,请求撤销一审判决,支持其一审诉讼请求。

河南省高级人民法院查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。

河南省高级人民法院二审认为:依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定:”行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”漯河规划局审查永冠房地产公司的行政许可申请时,应依据法律的规定通知相应的利害关系人参加听证。根据已经查明的事实以及河南省高级人民法院作出的(2015)豫法行终字第00236号行政判决认定的事实,漯河规划局在2012年审查永冠房地产公司就涉案小区提出的建设规划许可时,已应国庆氧气厂的申请,举行过听证会,并因此未许可涉案小区4号楼的建设。在2013年7月,永冠房地产公司重新提起行政规划许可申请后,漯河规划局虽然对拟许可事项进行公示,但对于已经明确的利害关系人国庆氧气厂,并没有告知其享有要求听证的权利,故漯河规划局为永冠房地产公司颁发的行政许可违反法定程序,漯河市政府以漯河规划局颁发《建设工程规划许可证》的行为程序违法而予以部分撤销并无不当。原审判决维持漯河市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚,适用法律正确,应予维持,永冠房地产公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

永冠房地产公司不服一、二审判决,向本院申请再审,请求依法撤销一、二审判决,依法再审。主要事实和理由为:第一,再审申请人建设项目经过市建设项目规划联席会研究同意,符合漯河市城市总体规划,作出规划许可前,依法进行了公示,行政许可内容适当,程序合法。第二,再审申请人建设工程项目系民用工程,既不影响氧气厂的采光,也不会给氧气厂造成危害,因此,根本不存在直接关系氧气厂重大利益的问题,漯河市规划局在作出规划许可时不予告知符合法律规定。第三,国庆氧气厂的厂房是在临时围墙上搭建的违法建筑,其本身与其他相邻建筑的安全距离就不符合规定,安全生产监督机构也己经进行了查处,责令国庆氧气厂停产整改,意即本案规划许可并不直接关系国庆氧气厂的重大利益,也不会给国庆氧气厂造成危害。其厂房经漯河市房屋安全鉴定中心鉴定为危房,应当停止使用,况且根据漯河市城市总体规划,国庆氧气厂所处位置为住宅用地,国庆氧气厂早就应该停产搬迁,针对国庆氧气厂不符合安全生产规定的情况,河南省安全生产监督管理局也己经不再为其换发安全生产许可证。第四,根据漯河市城市总体规划及详规,国庆氧气厂所处位置为住宅用地,国庆氧气厂迟早会搬迁,且其工业产品生产许可证己被注销,安全生产许可证也到期无效,即使规划行政规划许可程序违法,也应当确认违法,而不应当撤销,因为如果撤销规划许可,势必存在拆除符合总体规划及详规的4号楼,待国庆氧气厂搬迁后,再建设4号楼,将极大浪费社会财富,为了一废弃的氧气厂而撤销规划拆除高楼也违反社会公平正义。况且再审申请人的4号楼大部分已经销售入住,且该楼地下负一层为整个小区人防设施,撤销规划行政许可将严重损害小区业主的重大公共利益。

本院经审查认为:本案系申请人永冠房地产公司不服被申请人漯河市政府作出的行政复议决定而提起的行政诉讼。各方当事人之间的核心争议在于漯河市政府作出的漯政复[2016]54号行政复议决定(以下简称被诉复议决定),即撤销漯河规划局为永冠房地产公司颁发的建字第411100201300072号建设工程规划许可证(以下简称涉案工程规划许可)中有关4号住宅楼的行政许可是否符合法律规定。具体包括以下两个方面:一是涉案工程规划许可是否具有合法性。二是撤销涉案工程规划许可中有关4号住宅行政许可的复议决定是否合法。

关于涉案工程规划许可的合法性问题,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”以及《中华人民共和国行政许可法》第四十七条”行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证”的规定,漯河规划局在作出涉案工程规划许可决定前,应当查明该行政许可是否直接涉及永冠房地产公司与他人之间重大利益关系。有重大利益关系的,应当依法告知永冠房地产公司及相关利害关系人享有要求听证的权利。利害关系人在法定期限内提出听证申请的,漯河规划局应当依法组织听证。根据本案原审查明事实以及河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00236号判决查明的事实,国庆氧气厂与涉案工程规划许可具有重大利益关系。且国庆氧气厂建设在先,涉案工程规划许可在后,漯河规划局应当告知国庆氧气厂享有要求听证的权利。未告知利害关系人享有听证权利,未依法举行听证的行政许可,属于重大违反法定程序的行政行为。未依法举行听证对许可申请人或利害关系人的实体合法权益具有重要影响。此外,本案中涉案工程规划许可的对象是住宅楼的建设,而与该住宅楼相邻的国庆氧气厂属于危险化学品企业,其相关氧气业务需要规定的安全距离保障,违反安全距离的要求将存在重大安全事故隐患。因此,漯河规划局在未告知许可申请人以及利害关系人听证权利,未充分听取各方意见、调查论证的情形下,作出涉案工程规划许可,其侵害的不仅是国庆氧气厂的程序性权利,且对国庆氧气厂的安全生产,以及涉案住宅的安全居住等实体性权利,都可能产生重大损害。据此,涉案工程规划许可行为不具有合法性。

关于被诉复议决定的合法性问题。涉案工程规划许可违反法定程序,且涉案工程规划许可被撤销后直接影响的权益主体为永冠房地产公司以及涉案住宅的购买者等特定主体,并不涉及公共利益。因此,漯河市政府复议决定撤销涉案工程规划许可,符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项”行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:……(三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……违反法定程序的……”、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项”有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:……(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的……”等规定。漯河市政府曾以影响公共利益为由作出的确认涉案工程规划许可违法的复议决定,被河南省高级人民法院生效判决以不涉及公共利益、理由不成立为由予以撤销并责令重作。漯河市政府收到周口市中级人民法院的协助执行通知书后,经重新调查作出本案被诉行政复议决定,并无不当。此外,涉案工程规划许可内容包含永冠湘江路住宅小区(二期)1号住宅楼、2号住宅楼、4号住宅楼、物业房、地下室等建筑物。从形式上看,该工程规划许可属于一个独立、完整的行政行为,其违反法定程序的法律后果应及于许可的全部内容。但涉案工程规划许可对应的建筑物大都已竣工,且有部分业主已入住小区。直接影响复议申请人即国庆氧气厂合法权益的许可事项为4号住宅楼,因涉案工程规划许可的不同建筑物之间具有相对独立性,故本院认为行政许可包含多个事项,且各个事项之间相互独立、可以明确分割的,可以依法就其中部分事项予以撤销。仅撤销4号住宅楼的工程规划许可决定具有明确性、可执行性,且国庆氧气厂对此亦未提出异议。漯河市政府作出部分撤销的被诉复议决定,有助于实质性化解行政争议,不仅可以保障国庆氧气厂的合法权益,亦可避免行政许可被全部撤销而可能引发的大量争议,本院予以支持。

综上,永冠房地产公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回河南省漯河市永冠房地产开发有限公司的再审申请。 

审 判 长 李小梅

审 判 员 阎 巍

审 判 员 聂振华

 

二〇一九年一月二十九日

法官助理 章文英

书 记 员 张振宇



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