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北大五学者:以公民名义促成“拆迁变法”

信息来源:南方周末  文章编辑:zm  发布时间:2019-12-10 15:57:32  

十年以后,姜明安仍清晰地记得,他参与的那次建言行动曾经承载了多少期待。

2009年12月7日,北京大学法学院五位学者以公民的名义,通过特快专递向全国人大常委会递交了对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“拆迁条例”)进行审查的建议。这五位学者是:沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星和姜明安。

消息第二天就登上报纸,传遍中国。短短几日后,原国务院法制办邀请学者们座谈,讨论修改《拆迁条例》。

等待修法的日子里,很多老百姓慕名而来,向姜明安反映拆迁中遇到的问题。“我上课的时候,在我教室门口就站好多。”

“没有我们的推动,这个条例(最终)也会修改,但拖几年很难说。”2019年8月,姜明安向南方周末记者表示,2011年1月通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与旧条例相比有进步,但在今时今日依然“不够用”。

强拆悲剧触动法学家

五位学者中,“50后”姜明安最年长,“70后”沈岿最年轻——他是这次建言行动的发起人。

2009年11月,成都女子唐福珍为抗拒暴力拆迁、保护自家三层楼房,在楼顶天台自焚。这一悲剧深深触动了沈岿。

沈岿联想到2003年的孙志刚事件,当时北大师生建议全国人大对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查,促使国家废除了收容遣送制度。“我夫人提醒我,(这次)可不可以用同样的方式,向全国人大再提请一个审查建议?”

沈岿马上联系了四位同事,大家一拍即合。其中,钱明星是研究民法的学者,其余三位和沈岿一样研究宪法与行政法。

“我们对这个(拆迁)问题早有想法,但之前没想到采取这个办法。他(沈岿)的办法,我个人认为提得好。”姜明安从1990年代初开始关注拆迁,还曾派学生为拆迁户提起行政诉讼。他发现,拆迁矛盾激化与拆迁条例中某些规定不合理有很大关系,“我们很早就认为条例应该修订”。

在三千余字的建议书中,学者们直陈拆迁条例与宪法、物权法保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触。例如,房屋征收、补偿主体应是国家,但条例却将补偿主体定位为拆迁人;拆迁房屋前本应先依法征收,条例却授权房屋拆迁管理部门在未依法征收时就给予拆迁人拆迁许可。

“(2004年)修宪之后明确规定,只有为了公共利益,国家才能征收公民的私有财产并给予补偿。而旧条例不区分公共利益和商业利益。”沈岿说,正是在商业利益的推动下,从政府拿到拆迁许可的开发商与老百姓短兵相接,暴力强拆此起彼伏。

建议书的末尾,五位学者依据立法法的规定,请求全国人大常委会对拆迁条例存在的“与上位法冲突”的问题进行审查。

“凡是公民都有权利义务向国家机关提出批评建议。我们作为法学家,知道法律的问题到底在哪里,能更好地提出建议,促进法律的立改废。”姜明安说,如果法学家不接触社会,不参与法律实践,他的要求就可能脱离实际,“他讲课学生也不愿意听,他很难做一个合格的法学教授”。

“往前进的一小步”

建议书发出当月,全国人大法工委、国务院法制办陆续召集学者们座谈,说早在2007年城市房地产管理法修订的时候,就已经认识到拆迁条例一定要修改,但有些问题还没考虑成熟。

“在我们写信以前,新条例就在修订中,不过一直是‘空转’——已经列入议程,但没有实际进展。”王锡锌向南方周末记者回忆,座谈中,全国人大法工委的官员还对学者们上书行使公民权利的行为表示肯定。

“自从收到我们的审查建议,他们就加快了修改的步伐。”沈岿回忆,2010年1月20日,国务院法制办再次召集座谈会,把经过修改的《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》拿出来,让学者们讨论。听取完学者意见再略作修改后,1月29日,新条例的征求意见稿在千呼万唤之下出来了。

那段时间,社会上对“拆迁变法”的讨论空前热烈。沈岿自己就收到过数百封来信,有支持的,也有表示商榷的。媒体也频频发表新闻报道,或组织各利益方代表展开辩论。

2010年底,国务院法制办又公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》。“两次征求意见,这在行政法规制定的历史上是第一次。”沈岿说,这正说明社会对于拆迁问题关注度高、看法多元。

2011年1月,《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式出台,原拆迁条例同时废止。

抹去“拆迁”二字的新条例明确规定,为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。在对何为“公共利益”进行列举的同时,新条例还规定,政府对于被征收人的补偿应足额到位、专款专用。

“从形式上看,它解决了我们在建议书中提到的问题。”沈岿表示。

不过,当人们庆祝新条例到来时,当时的国务院法制办负责人却对学者们说了一句话:“我们这个条例,只是中国拆迁制度往前进的一小步。”十年过去,沈岿仍对这句话印象深刻。

十年建言不止

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对城市居民的权利保障有了很大提高,但覆盖不了农村集体土地上的房屋。

沈岿估计,在新条例出台的2011年,中国百分之七八十的暴力拆迁其实发生在农村集体土地上。“到现在,八年过去了,集体土地的征收补偿依然特别复杂,矛盾很多。这涉及整个土地制度。”

这也是姜明安认为新条例“不够用”的原因之一。他呼吁制定不动产征收补偿法,同时对城市和农村的土地、房屋征收与补偿进行规范。

目前,土地管理法的修订正在深度博弈中,姜明安仍在持续建言。他提出过一个方案:严格控制土地征收的范围,对于大量非公共利益的开发商用地,不搞政府强制征收。“让开发商自己去和农民谈‘买卖’,选择多了,土地价格自然能降下来。”

沈岿则在思考,要彻底解决矛盾,也许应该将公众参与提前到项目规划阶段。

“我们虽然也规定,制定规划要有公众参与,但做得完全不够。”沈岿这些年去各地做调研,发现有的地方也会公开项目规划书,但里面有太多专业术语,老百姓根本看不懂,也提不出具体意见。等到项目推进到一定程度,老百姓才反应过来。

“有的国家要求在设计规划的时候就用平实的语言跟老百姓讲,我想怎么改,可能涉及你们什么样的利益,你们对此有什么看法。”沈岿表示,与其在项目推进过程中与土地、房屋征收人发生冲突,不如在最开始就考虑各方利益。

“征收补偿中,老百姓最关心的其实不是为什么征收,而是你给多少补偿。”王锡锌则认为,新条例最大的问题是,仍然没有为公民财产权的补偿提供一个公平合理的操作路径。它没有对房屋征收补偿标准做规定,而是将权力下放给地方政府。

“(条例)不定价本身没问题,因为各个地方的价格差别很大。但你(地方政府)怎么定价,这个程序应该规定好。”王锡锌也希望,将来能通过正式立法设计更合理的制度安排。“与国务院制定的行政法规相比,立法涉及的社会参与度更高,利益会更多元

文章来源:南方周末

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