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因政策性原因取缔拆除行为的合法性判断

信息来源:大城小事一起聊  文章编辑:majiali  发布时间:2021-11-17 10:31:07  

裁判要旨

1.本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下,为实现国家和社会公共利益,回应人民群众对美好生态环境的需求,修复、营造沿江生态环境,政府按照相关文件及政策要求,开展长江沿线环境污染治理专项整治。专项整治工作涉及中央、省委、省政府关于推进长江沿线环境整治的政策性调整,虽然现行立法对不符合国家相关政策的企业的取缔关闭工作及程序未作出具体明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求。

2.因政策性原因取缔拆除,是多环节的综合过程,涉及不同主体不同行为,历经不同程序不同阶段,不同于通常意义上的行政强制,而是贯彻落实长江生态环境保护,满足社会公共利益的现实需要,对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定,不应以个别程序瑕疵作为认定整个取缔拆除行为违法的依据,应当对案涉整治行为的合法性予以肯定。

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2021)皖行终106号

法定代表人李小林,该分公司负责人。

委托代理人郝希罕,安徽铭心律师事务所律师。

法定代表人沈春霞,该区区长。

上诉人马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司(以下简称天宇船舶陈家分公司)诉马鞍山市雨山区人民政府(以下简称雨山区政府)行政强制一案,安徽省马鞍山市中级人民法院于2019年12月30日作出(2019)皖05行初25号行政裁定,天宇船舶陈家分公司不服提出上诉,本院于2020年6月22日作出(2020)皖行终414号行政裁定,撤销原裁定并指令马鞍山市中级人民法院继续审理。马鞍山市中级人民法院于2020年11月26日作出(2020)皖05行初32号行政判决,天宇船舶陈家分公司不服,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

雨山区政府向一审法院答辩称,1.雨山区政府非本案适格被告。原告企业被马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组(以下简称领导小组)认定为取缔企业,雨山区政府接受领导小组的委托接受拆除任务,拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为,故雨山区政府被告主体不适格,原告起诉雨山区政府系起诉主体错误;2.原告企业不仅污染环境,妨碍河道行洪,同时还是违法建设企业,依法应予整治。原告企业无项目环保验收手续,未配套建设污染防治设施,原雨山区环境保护局于2017年5月向原告发出责令改正违法行为决定书,要求其限期改正,原告一直未改正。原告房屋建设及设备设施妨碍了河道行洪,雨山区防汛抗旱指挥部于2017年5月向原告发出通知,要求原告于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施,恢复堤防原貌,但原告一直不履行恢复义务。原告的厂房没有合法建设手续,雨山区城市管理行政执法局于2017年5月要求原告限期提供合法建设手续,但原告没有提供,后雨山区城市管理行政执法局下发违法建设限期拆除通知书,要求原告自行拆除,原告未按要求拆除;3.原告企业在2017年整治活动中,经雨山区政府多次做工作,自愿配合,主动拆除了相关涉嫌违法设施,属于主动改正违法行为,拆除行为不违反法律规定。综上,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请求依法驳回。

一审法院审理查明:2008年10月23日,天宇船舶陈家分公司在马鞍山市雨山区设立,住所地为马鞍山市雨山区银塘镇陈家村,经营范围为船舶制造、修造。

2008年9月4日,原马鞍山市雨山区经济贸易和发展改革局向马鞍山市经委行文《关于给予设立马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司项目备案的请示》(雨经发〔2008〕64号),行文载明:为充分利用长江岸线资源,大力发展船舶制造业,马鞍山天宇船舶制造有限公司拟在我区银塘镇陈家村设立陈家分公司,请给予办理项目批准或备案手续,特此请示。2008年12月18日,雨山区银塘镇人民政府向原马鞍山市港口局行文《关于申请使用港口岸线的报告》(银政〔2008〕176号),行文载明:“马鞍山市天宇船舶制造有限公司陈家分公司是我镇招商引资重点项目之一,该项目总投资2000万元,主要从事3000吨级以上的船舶制造,达产后可实现产值5000万元,税收100万元,因生产加工需要,拟在我镇陈家长江岸线(长江码头起点向北1000米至1300米处)建设300米港口使用权。该项目符合国家产业政策及市场发展需求,请贵局给予批复。”2012年11月9日,马鞍山市经济和信息化委员会作出马经信运行[2012]218号《关于对马鞍山天宇船舶制造有限公司“舾装码头趸船项目”备案的批复》,同意对该公司项目予以备案。安徽省水利厅于2013年10月16日作出皖水管函[2013]1418号《关于马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程涉河建设方案的批复》,主要内容为:原则同意该公司在长江××河段江心洲右汊右岸陈焦圩外滩,新建2个500吨级泊位舾装码头一座,所报建设方案应修改、完善。码头工程须无条件服从长江流域综合整治与相关规划以及防汛和管理等需要,批复有效期为三年。2015年6月29日,雨山区政府向原马鞍山市港航管理局出具雨政函〔2015〕75号《关于同意马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目岸线选址意见的回复函》,同意该公司舾装码头工程建设项目的岸线选址,请按规定办理审批手续。

2017年5月9日,雨山区城市管理行政执法局作出马雨城管(规划)限拆[2017]第KW019号《关于限期提供建(构)物建设合法手续的通知》,通知载明:“经查,你单位因擅自在陈家村建设面积为1200平方米的厂房,建设行为涉嫌违法城乡规划法第四十条规定,限你单位于三日内向我局提供上述所建建(构)物的建设规划许可证等相关建设合法手续,逾期未提供视为违法建设,将依法查处”。天宇船舶陈家分公司在指定期限内没有提供相关手续。2017年5月14日,原雨山区环境保护局作出雨环改﹝2017﹞39号《责令改正违法行为决定书》,决定书载明:“你单位虽然办理了船舶制造加工项目环境影响评价审批手续,但是未依法履行项目竣工环境保护验收手续,未配套建设污染防治设施,擅自投入生产经营,上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定,责令你单位立即停止船舶制造加工项目生产作业”。2017年5月22日,雨山区防汛抗旱指挥部作出雨汛限清〔2017〕14号《限期清除通知书》,通知书载明:“经查你单位在陈家圩江堤管理范围内从事造船等妨碍河道行洪的活动,违法了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定,根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定,你单位应于2017年6月6日之前清除沙堆及配套设施,恢复堤防管理范围内原貌”。2017年5月22日,雨山区城市管理行政执法局作出马雨城管(规划)限拆[2017]第KW023号《违法建设限期拆除通知书》,通知书载明:“经查你单位在雨山区采石陈家村建设房屋,因未提供建设工程规划许可等相关合法手续,其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第十二条第二项的规定,责令你单位在收到本通知书之日起立即拆除”。

2017年10月27日,马鞍山市人民政府办公室作出马政办秘[2017]135号《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》,将包括天宇船舶陈家分公司在内的36家船舶制造、维修、拆解企业列入整治范围,其中职责分工中规定,各县区、开发园区按照属地原则,履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任,负责整治工作的具体落实。2017年10月31日,马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组下发马船企污专整[2017]1号《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》,天宇船舶陈家分公司在被取缔名单内。因天宇船舶陈家分公司未在指定期限内自行拆除,其建筑物和配套设施于2017年10月1日和2018年7月13日两次被拆除。天宇船舶陈家分公司以拆除行为违法提起确认行政行为违法之诉。

一审法院认为,本案的争议焦点为:1.雨山区政府是否是本案适格被告;2.案涉取缔拆除行为的审查标准;3.雨山区政府应否承担法律责任。

一、雨山区政府系本案适格被告。本案历次审理中,雨山区政府组织实施了拆除天宇船舶陈家分公司设备设施的事实,天宇船舶陈家分公司和雨山区政府均不持异议,该院予以确认。雨山区政府辩称其受马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组委托进行拆除,其非本案适格的被告。马鞍山市人民政府办公室2017年10月27日作出马政办秘[2017]135号《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》,通知确定包括天宇船舶陈家分公司在内的36家船舶制造、维修、拆解企业列入整治范围,其中职责分工中规定,各县区、开发园区按照属地原则,履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任,负责整治工作的具体落实。上述文件明确了雨山区政府作为本行政区域范围内环境整治的责任主体,且雨山区政府亦实际组织领导实施了环境整治的相关工作,故雨山区政府系本案适格被告,应当承担相应的责任。

二、雨山区政府拆除行为的合法性审查。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下,为实现国家和社会公共利益,回应人民群众对美好生态环境的需求,修复、营造沿江生态环境,雨山区政府按照相关文件及政策要求,开展长江沿线环境污染治理专项整治,在此期间,因取缔拆除天宇船舶陈家分公司而引发本案诉讼。专项整治工作涉及中央、省委、省政府关于推进长江沿线环境整治的政策性调整,虽然现行立法对不符合国家相关政策的船舶企业的取缔关闭工作及程序未作出具体明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求。《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》《关于印发<马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作要求>的通知》等文件从实际出发,对不符合国家政策的船舶企业整治取缔条件、程序和步骤进行了规定,应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。

长江沿岸马鞍山流域因历史原因,存在多家不同规模的船舶企业,部分企业存在未批先建、行政审批不全、非法生产等情形。天宇船舶陈家分公司于2008年10月23日登记成立,经营期间虽先后有相关行政主管部门出具《关于给予设立马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司项目备案的请示》《关于申请使用港口岸线的报告》《关于对马鞍山天宇船舶制造有限公司“舾装码头趸船项目”备案的批复》《关于马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程涉河建设方案的批复》《关于同意马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目岸线选址意见的回复函》,但天宇船舶陈家分公司提交的证据不能证明其取得涉河建设工程专项验收和长江港口岸线使用许可等行政审批。因存在行政审批不完善及没有建设、规划手续,2017年马鞍山市人民政府在全市船舶修造企业环境污染专项整治中,将天宇船舶陈家分公司列为被取缔范围。雨山区政府联合多个部门开展集中整治期间,因天宇船舶陈家分公司未取得建设工程规划许可和项目竣工环保验收等相关合法手续并存在妨碍行洪的行为,雨山区城市管理行政执法局、原雨山区环境保护局、雨山区防汛抗旱指挥部先后下文,责令天宇船舶陈家分公司停止船舶制造加工项目生产作业限期拆除,恢复堤防管理范围内原貌。因此,在对天宇船舶陈家分公司进行拆除前,雨山区政府及相关行政机关履行了提醒、告知义务,在天宇船舶陈家分公司未按通知要求自行清除之下,雨山区政府按照两断三清的方式进行整治,系依据中央及地方政策作出的行为,总体上符合省、市人民政府相关文件规定的程序和步骤。在实施拆除过程中,雨山区政府采取了保护性拆除的方式对案涉部分设备设施进行取缔拆除,未超出必要的限度,拆除行为无明显不当。天宇船舶陈家分公司主张雨山区政府在整个取缔拆除程序中未履行催告公告、充分听取其陈述申辩等法定程序进行拆除,造成其财产损失,对此,该院认为,天宇船舶陈家分公司的案涉设施设备因政策性原因取缔拆除是多环节的综合过程,涉及不同主体、不同行为,历经不同程序、不同阶段,不同于通常意义上的行政强制行为,而是雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护,满足社会公共利益的现实需要。对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定,不应以个别程序瑕疵作为认定整个整治取缔行为违法的依据,应当对案涉整治行为的合法性予以肯定。

三、雨山区政府应当承担相应的法律责任。天宇船舶陈家分公司因公共利益需要及政策调整的要求被取缔,公司的相应设施设备被拆除。雨山区政府的相应行为如上所述,程序和步骤符合相关政策要求,但该行为涉及企业的经营和财产,因此,还应当审查政府有无履行相应补偿义务。诉讼期间,天宇船舶陈家分公司一再表示对长江沿岸生态环境整治持支持和配合态度,但要求对其合法权益给予保护,该院认为,政府在取缔天宇船舶陈家分公司过程中,应当对取缔原因进行区分,妥善认定处理历史遗留问题,对企业因政府行为导致合法权益受损的,应当给予公平合理的补偿。因此,雨山区政府在取缔拆除后,应当及时就天宇船舶陈家分公司合法权益的范围、应否补偿、如何补偿作出回应,如需补偿的,应与天宇船舶陈家分公司进行协商,协商不成的,则应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。

综上,天宇船舶陈家分公司请求确认行政强制行为违法的诉讼请求不能成立,依法不予支持。经该院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十二条之规定,判决:一、责令被告马鞍山市雨山区人民政府于本判决书生效之日起60日内对取缔拆除原告马鞍山市天宇船舶制造有限公司陈家分公司设备设施的补偿问题做出处理;二、驳回原告马鞍山市天宇船舶制造有限公司陈家分公司的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告马鞍山市雨山区人民政府负担。

天宇船舶陈家分公司上诉提出:1.一审法院在被上诉人未提交证据或法律依据的情况下,将《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》、《关于印发<马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作要求>的通知》作为审查被诉行政行为合法性的判断标准于法有悖,且没有向上诉人出示,剥夺了上诉人要求对该两份规范性文件进行合法性审查的权利;2.本案的案由为行政强制,被上诉人的行政强制行为应当符合行政强制法的规定,原判认定国家立法对案涉行政行为未作出规范于法有悖;3.被上诉人为了公共利益的需要关停上诉人的企业,要求上诉人拆除企业合法拥有的设施设备,应当先行与上诉人协商补偿事宜,协商不成的,应当作出补偿决定,在符合法定程序后才有权依法申请司法强拆;4.长江沿岸生态环境整治并非被上诉人行政区域独立实施的行政行为,其他省市均对整治行为中的关停拆除企业进行了先行补偿,亦证明了案涉行政行为的违法性;5.一审判决适用了《行政诉讼法》第六十九条的规定,但一审查明的事实证明被上诉人的强制行为无任何法律、法规作为依据,亦未履行行政强制法规定的各项程序,故一审判决适用法律明显不当。综上,请求二审法院依法撤销一审判决,改判确认被上诉人强制拆除行为违法。

雨山区政府答辩提出:1.天宇船舶陈家分公司作为船舶修造企业不仅污染长江环境破坏生态,而且妨碍长江河道行洪,同时还是违法建设等诸多违法情形,依法应当予以整治,2017年该公司被列为马鞍山市整治取缔的污染环境的船舶修造企业;2.天宇船舶陈家分公司自愿主动配合拆除相关设备设施,属于主动改正违法行为,在相关设备设施拆除后,雨山区政府就善后处理事宜,已多次与该公司协商,后因其要求过高未能达成一致意见;3.天宇船舶陈家分公司违反国家规定,致使长江生态环境污染,雨山区政府因生态环境修复承担巨额费用,雨山区政府保留相应追偿权利,必要时提请相关单位提起公益诉讼。综上,一审判决认定事实准确、适用法律正确,请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。

天宇船舶陈家分公司向一审法院提交以下证据(均为复印件):1.原告营业执照复印件一份,证明原告诉讼主体资格;2.雨山区银塘镇政府《关于申请适用港口岸线的报告》(银政〔2008〕176号)、雨山区经济贸易和发展改革局《关于给予设立马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司项目备案的请示》(雨经发〔2008〕64号)、马鞍山市经济和信息化委员会《关于对马鞍山天宇船舶制造有限公司“舾装码头趸船项目”备案的批复》(马经信运行〔2012〕218号)、安徽省水利厅皖水管函〔2013〕1418号文、马鞍山市港航管理局《关于征询马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目案件选址意见的函》(马港航〔2015〕88号)、雨山区政府《关于同意马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目岸线选址意见的回复函》(雨政函〔2015〕75号)复印件各一份,证明原告舾装码头项目经过政府依法审批;3.强拆视频贰份,证明被告分两次强制拆除原告的码头;4.雨山区人民法院(2018)皖0504行初8号行政裁定书复印件一份,证明原告第一次起诉在法定期限内,因错列被告被法院裁定驳回起诉;5.采政〔2017〕77号受理告知书、采政〔2017〕104号处理意见书、采政〔2018〕48号受理告知书、〔2018〕73号处理意见书,证明原告设施设备系被告强制拆除,并非原告自愿。

雨山区政府向一审法院提交以下证据和依据(均为复印件):1.《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案》,证明被告仅负责整治工作的具体落实,同样可以证明拆除原告相关设备设施是履行职务行为;2.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》、《马鞍山市长江干线依法取缔的非法码头情况通告》,证明领导小组已在媒体上向包括原告在内的拆除对象发布了取缔公告,原告被领导小组认定为取缔企业,被告系应领导小组的通知对原告相关设备设施进行拆除;3.《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求》,该文件系领导小组印发,证明对船舶修造企业依法取缔工作的要求是断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备以及生态复绿,故被告拆除原告相关设施设备是履行职务行为;4.《关于进一步加快船舶修造企业环境污染专项整治工作的督办函》、《关于报送有关船舶修造企业取缔拆除实现的紧急通知》,证明被告系根据领导小组的安排对原告进行取缔拆除,是履行职务行为;5.原雨山区环保局向原告出具的《责令改正违法行为决定书》及送达回执,证明雨山区环保局已通知原告违法生产经营的事实并责令其改正;6.雨山区防汛抗旱指挥部向原告出具的《限期清除通知书》及送达回执、雨山区长江水文资料情况说明,证明雨山区防汛抗旱指挥部认定原告码头及建筑妨碍行洪,应于2017年6月6日前恢复堤防原貌;7.雨山区城市管理行政执法局向原告出具《限期提供建筑物合法手续通知》以及限期拆除通知,证明雨山区城管局认定原告未提供建筑物和手续,要求其限期拆除;8.《关于申请建设货运码头工程的报告》,证明原告企业为取得岸线使用权,经被告做工作,原告同意拆除,被告的行为不违法。

上述证据均已随案移送本院。经审查,一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。

本院认为,全面推进长江沿线船舶修造企业环境污染整治,是事关长江生态保护及环境资源有效利用、推动长江经济带发展战略的专项工作,有利于促进国民经济和社会的发展,应当依法开展并注重船舶修造企业权人的权益保护。虽然现行立法未对不符合国家政策船舶修造企业的取缔拆除工作及程序作出具体、明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。经一审庭审举证、质证的《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》(马政办秘[2017]135号)、《关于印发<马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求>的通知》(马船企污专整办[2017]1号)等文件从实际出发,对不符合国家政策船舶企业的整治取缔条件、程序和步骤进行了规定,应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。

长江沿岸马鞍山流域因历史原因,存在多家不同规模的船舶企业,部分企业存在未批先建、行政审批不全、非法生产等情形。天宇船舶陈家分公司存在未取得涉河建设工程专项验收和长江港口岸线使用许可等问题,依照上述政策精神,属于依法取缔之列。由于天宇船舶陈家分公司未依照“两断三清”要求自行处置到位,雨山区政府开展集中整治,联合多个部门对其实施强制拆除,通过雨山区城市管理行政执法局作出马雨城管(规划)限拆[2017]第KW019号《关于限期提供建(构)物建设合法手续的通知》及马雨城管(规划)限拆[2017]第KW023号《违法建设限期拆除通知书》、原雨山区环境保护局作出雨环改﹝2017﹞39号《责令改正违法行为决定书》、雨山区防汛抗旱指挥部作出雨汛限清〔2017〕14号《限期清除通知书》,载明相关事项,履行了提醒、告知义务,并采取了保护性拆除的方式对案涉部分设施设备进行取缔拆除,未超出必要的限度,无明显不当。雨山区政府作出的取缔拆除及“两断三清”行为,是依据中央及地方政策作出的,总体上符合省、市人民政府相关文件规定的程序和步骤。天宇船舶陈家分公司主张雨山区政府在整个取缔拆除程序中未履行催告公告、充分听取其陈述申辩等法定程序进行拆除,造成其财产损失。但天宇船舶陈家分公司因政策性原因取缔拆除,是多环节的综合过程,涉及不同主体不同行为,历经不同程序不同阶段,不同于通常意义上的行政强制,而是雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护,满足社会公共利益的现实需要,对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定,不应以个别程序瑕疵作为认定整个取缔拆除行为违法的依据,应当对案涉整治行为的合法性予以肯定。

天宇船舶陈家分公司因公共利益而取缔,因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。雨山区政府应在一定期限内与天宇船舶陈家分公司就有关补偿问题进行协商,协商不成的,应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。一审法院责令雨山区政府在判决生效后60日内对天宇船舶陈家分公司的补偿问题作出处理,并无不当。雨山区政府下一步应当充分考虑天宇船舶陈家分公司因维护公共利益配合整治取缔而客观存在的间接损失,多措并举,最大限度减少天宇船舶陈家分公司的损失。

综上,一审判决结果并无不当,天宇船舶陈家分公司的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司负担。

本判决为终审判决。

审判长  汪结平

审判员  胡 萍

审判员  安 翔

二〇二一年三月二十九日

法官助理 王春玲

书记员  陈维为



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