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农村承包土地经营权抵押担保困境及出路分析

信息来源:中华人民共和国农业农村部  文章编辑:majiali  发布时间:2021-11-09 10:18:06  

农村承包土地经营权抵押融资问题由来已久,各地也在国家发布试点规范的时点前后做了很多的探索和实践。在唤醒农村承包土地经营权这一沉睡的资本的过程中,出现了众多的模式,存在着各异的特点和利弊,目前在政策引领、价值评估、处置流转方面还存在着十分突出的问题。而在三农融资环节当中扮演重要角色的农业政策性担保公司,在农村承包土地经营权抵押融资过程当中也面临着许多壁垒,一些实际问题需要梳理和解决。

  一、农村土地经营权抵押融资模式及特点

  (一)宁夏模式——土地抵押协会。2006年,宁夏同心县开始尝试土地承包经营权抵押贷款。贷款模式基本上是,村中选举成立土地抵押协会,农户自愿申请,以不超过自家承包土地总亩数的一定比例加入协会,每亩获得3000元左右的贷款额度,贷款期间土地仍由农民自己耕种获益。土地抵押期限为一年,农户贷款到期不能偿还贷款,土地抵押协会将土地流转给有意偿还贷款的其他村民,还清贷款后抵押贷款农户可即刻重新获得承包经营权。

  该模式的核心是土地抵押协会,解决了抵押登记、流转等一系列问题。但是土地抵押协会不承担担保责任,不会先行代偿,其负有的只是协助流转的义务,因此增信能力十分有限。

  (二)吉林模式——物权融资公司。2012年8月20日,吉林省梨树县在全国率先尝试了土地收益保证贷款。模式是借款人先把土地承包经营权转给县级物权融资公司,再由物权融资公司向金融机构提供担保。如果农民到期不能偿还贷款,物权融资公司先替农民垫付,然后挂牌出让由其他农民耕种。农民把收益还给银行后,还可以继续耕种土地。而且收益并非全部用于偿债,用于收益保证的只是土地面积的三分之二,剩余的三分之一用于农民生活。

  物权融资公司直接取得承包土地的经营权,用益物权直接发生流转,而不存在权利抵押的问题。物权融资公司相当于政策性担保的角色,最终是由政府层面进行风险兜底,这种思路和大多数地区是一样的。

  (三)江西模式——依托龙头企业。江西金融机构依托农业产业化龙头企业,结合试点工作要求,打造出了“龙头企业+土地流转+土地托管服务+增信担保+银行信贷+农业保险+风险缓释+市场退出”的贷款组合模式。

  贷款对象是通过合法方式获得经营权的土地或承包龙头企业通过流转方式获得经营权的土地,同时龙头企业与种粮大户签订“土地托管”服务协议,为其提供粮食相关服务。

  龙头企业为托管农户进行融资担保增信。贷款风险银行、政府各承担50%的损失,此为政府风险分散的重要机制。

  在此模式中,龙头企业承担担保责任同时要做到贷款资金闭环操作,封闭管理资金走向,按托管服务项目扣减核算,粮食销售回款后及时还贷,杜绝信贷资金流向非生产经营领域。

  若农户生产经营出现问题,龙头企业可依协议收回该农户的土地经营权,依法流转给其他签约农户或新加盟农户。

  龙头企业的模式理想地解决了土地的控制、处置流转的问题,并且以龙头企业为切入点,直接发挥了其对农户生产经营的带动作用。但是这个模式对龙头企业的要求较高,要求其本身有一定的担保增信能力,与农户合作时处于强势地位,对农户资金有控制能力,对土地流转市场有掌控能力,复制起来难度较大。

  (四)北京模式——经营权抵押登记。据统计,截至3月31日,北京全市共有120个乡镇2507个村开展了确权登记颁证工作,分别占全市应确权乡镇、村数的93%和84.2%,涉及承包土地面积263.2万亩,占全市拟确权土地总面积的90%。其中,已完成权属调查的承包土地面积为244.6万亩,占拟确权土地总面积的83.7%;已完成审核公示的承包土地面积为213.3万亩,占拟确权土地总面积的73%。

  在土地确权工作基本完成,抵押登记能够实现的前提下,在试点区县已经有落地项目。金融机构结合涉农企业特别是涉农小微企业有形资产不足、融资难现状,通过盘活农村资源,对农村承包土地经营权进行价值评估,并采取经营权抵押贷款模式给予企业资金支持。创新采取农村承包土地经营权抵押模式,突破传统贷款限制,额度灵活,单户最高2000万元贷款额度,最大程度满足企业农业生产经营需求;期限最长可达3年,结合农田基础设施建设、种植林木或果木等农作物生产周期情况,灵活设定贷款期限。

  该模式真正在试点区实现了抵押登记,并且结合土地及地上物情况给予评估价值及贷款相关因素的设定。但是此模式并没有大面积推广,囿于承包土地经营权抵押登记、流转、评估等实质问题并没有根本解决,金融机构的风险得不到有效释放,金融机构只有在企业是优质的老客户的时候才会采取这种新的模式,实质上相当于金融机构给予企业信用贷款,不期许承包土地经营权的抵押起到有力的保障作用。

  二、农村承包土地经营权抵押担保融资困境

  (一)抵押机构、流程不明。涉及到农村承包土地经营权抵押的政府部门有很多,如国土部门,城建部门,财政部门,农业部门,金融监管部门等等。由于确权颁证及抵押登记工作繁重,并且推进需要协调多部门共同协作分担,很多试点地区出现部门之间互相推诿的现象,没有部门牵头该工作,确权和登记部门迟迟确定不下来的情况比比皆是。在没有相应部门负责抵押登记等事项时有的试点地区存在农村产权交易所这种政策性的新生事物,政府部门会将权利的抵押登记工作明确在交易所,但是产权交易所毕竟不同于具有公信力的政府部门,在此处抵押登记的公示效力、发生债务纠纷后协助公开市场交易的手段方式也效力层级较低。

  因此,可以看到农村承包土地经营权在抵押环节就面临抵押机构不明确的问题,即使抵押机构明确,但是也存在抵押流程不清晰,公信力层级较低等实质问题。

  (二)权利流转预期不够。虽然国家层面力推农村承包土地经营权的贷款融资,将农村土地资源盘活,从而引入金融活水,提振农村经济的活力,但是囿于种种法律障碍,即使前端确权、抵押等环节颁证、登记等问题能够解决,但是距离终点的最后一公里——权利的流转问题依然无法解决。

  1.权利流转手续繁杂,涉及利益方众多。政策制定者考虑到农民对于土地的依赖性,农村群体的稳定性,涉及到土地流转的程序以合法合规为严格的底线。中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月20日印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就明确“(六)严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受,谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转”。

  实践当中,金融机构在面临如此严格的程序时便会趋利避害,放弃土地经营权抵押担保的融资方式,因为在出现不良或者坏账需要处理资产时,涉及到各方的利益难以权衡,资产流转覆盖风险对金融机构来说几乎是不可能的。但是对于开展了相关创新业务的金融机构,监管部门并没有降低相应的风险容忍度,没有给出权利流转出口的指导意见,因此在现实当中,金融机构探索的动力不足。

  2.权利对价不明,流转有现实障碍。中共中央办公厅、国务院办公厅早在2014年11月20日印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就指示要加强土地流转管理和服务。“有关部门要研究制定流转市场运行规范,加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。……引导承包农户与流入方签订书面流转合同,并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益,流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,健全纠纷调处机制,妥善化解土地承包经营流转纠纷。”目前,在这项工作已经推出三年的时点回头看,相关的制度平台体系尚未搭建起来。

  农村土地资源丰富,但是零散细碎,种植养殖成本较高,在出现不良或者坏账之后,愿意接手经营管理的对价方难以找寻。由此导致了农村土地的交易市场不活跃,交易不频繁,没有市场价格可言,金融机构的风险出口难以预估,因此流转预期较差。

  (三)价值评估没有公信力

  1.经营权评估准则缺失,推进制定的动力不足。目前,农村承包土地的经营权评估所依据的标准主要是《农用地分等、定级规程》、《农用地估价规程》两部国家标准,并且土地承包经营权的估值还不能完全以此为标准,因为农用地价值和农村承包土地的经营权的价值还是有区别的。就是说目前并没有全国性的土地承包经营权估价准则或技术指引,农村承包土地的经营权评估理论及技术支撑供给不足。

  在与评估公司的座谈当中发现,由于是创新的空白领域,评估公司参与的土地经营权抵押融资环节的案例本身就较少,市场参考交易也非常少,并且土地经营权评估工作成本高,利润薄,很多评估公司并没有动力去参与土地经营权的评估工作或者推进统一规则的制定等工作。

  2.现有评估方法各异,与现实情况存在差距。农用地价值评估的方法主要有收益还原法、市场比较法、成本逼近法等,这些评估方法各异,与现实情况也存在差距。

  收益还原法是将待估农用地未来各期正常纯收益以适当的土地还原率还原,从而估算出土地价格。但是首先,土地的租金收入,尤其是大宗土地的租金收入在未来并没有稳定的预期,其次如果没有人工维护、种植养殖,那么地上物的收益在未来多少年之内能够预估或者确定也是不堪推敲的。即使与人相关的主观风险可以排除,与人不相关的自然风险也给土地未来收益带来非常大的不确定性。

  市场比较法是根据替代原理,将待估农用地与近期市场上已发生交易的类似农用地进行比较,并对类似农用地的成交价格进行适当修正,以此估算待估农用地价格。目前农村承包土地的经营权交易市场尚不完善,与估价对象类似的交易案例不易获取,绝大多数承包土地的经营权以出租方式流转,转让、转包情况很少,市场的特殊性决定了成交案例收集难度大。

  成本逼近法适用于经过未利用土地开发或土地整理后的农用地价格评估。但是,土地价值最终是由市场供求决定,而非开发成本。尤其是金融机构纳入评估的目的就是要明确在风险发生时,抵押物的变现价格能否覆盖融资额度从而有风险出口。土地开发成本高企依然不能代表其流转时有价格保证。

  (四)政策性担保公司地位尴尬。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第二条指出农村承包土地的经营权抵押贷款,是指以承包土地的经营权作抵押、由银行业金融机构向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约定期限内还本付息的贷款。

  文件中实质上并没有禁止土地经营权抵押给除银行业金融机构的第三方,只是将贷款方限制在了银行业金融机构。然而,很多地方性法规或者规章在对抵押贷款试点暂行办法进行具体工作部署时就误读了文件的内容,直接将担保公司排除在抵押权人之外,明确只有银行业金融机构能够作为抵押权人,同时作为贷款方享有地方的补贴补偿,风险资金池风险分散等政策。

  实际上,银行业以营利为最终目的,在监管容忍度没有调整的前提下,很难有动力介入到创新、风险较大的农业服务中来,更倾向于与政策性担保公司合作而在风险防范上多一道屏障,而政策性担保公司,尤其是农业专业化的担保公司肩负三农金融改革的使命和情怀,并且有些地区还有相应的代偿补偿政策,非常有积极性去参与这类创新业务。但是一些地方政府只认可银行的合法地位,相关的风险分散政策都给予银行,这就难以发挥政策性担保公司的作用而推进整个试点工作。

  三、农村承包土地经营权抵押融资出路分析

  (一)地方财政应当建立风险缓释机制。试点地区的财政应当建立起风险缓释机制,形式不限于风险资金池、代偿补偿机制、成立政策性担保公司等。农业保护和支持尚且需要国家大量补贴的注入,更何况涉及到立国之本的农村土地融资的问题,只有政府主导下建立风险缓释的机制,解决金融机构的后顾之忧,解决金融机构的风险容忍度和风险出口的问题,金融机构、社会资本才有动力和积极性下沉到这个广阔的市场逐渐去摸索、去推敲、去建立一套有中国特色的农村承包土地经营权抵押的融资模式来。

  (二)国家层面应当推动统一评估规范。国家层面应当出台针对农村承包土地经营权价值评估的准则和体系。方法当中应当区分于农用地,更多地关注土地经营权价值中包含的租金收益以及地上物收益两个部分的价值评估,应当对主观的人为风险与客观的自然风险都予以量化评估,应当考察土地流转的剩余年限以及能够稳定预期的年限内的土地收益。应当促进土地经营权流转市场的建立,形成市场定价机制,从而使土地经营权的价值评估更具公信力。

  (三)大力推进和完善流转市场。地方层面应当加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务,引导承包农户与流入方签订书面流转合同,并使用统一的省级合同示范文本。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,健全纠纷调处机制,妥善化解土地承包经营流转纠纷。

  (四)推进政策性担保公司准入。应当积极推进政策担保公司,尤其是有代偿补偿机制、有再担保机制的农业专业化担保公司参与试点工作。地方风险缓释机制应当与政策性担保公司的角色定位有机结合,共同推动农村承包土地经营权抵押融资项目的落地。

  参考文献:

  1.激活沉睡的资本-土地经营权抵押贷款试点综述,《农村经营管理》,2014年8月,徐刚、李春艳;

  2.安义县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的探索与创新,《金融与经济》,2016.9,罗伟、雷松;

  3.浅谈农村承包土地的经营权抵押价值评估,《时代金融》,2016.8,刘韵柠。


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