裁判要点

对于征收拆迁过程中签订的补偿安置协议，其争议焦点是约定的补偿数额是否符合相关规定，是否足以弥补相对人的损失。对于超过征收拆迁范围签订的补偿安置协议，如果当事人已经知悉征收拆迁范围仍自愿签订协议，协议约定的补偿内容公平合理，对公共利益亦未造成重大损害的，撤销该协议或确认协议无效将破坏业已稳定的拆迁补偿关系，也可能对其他类似协议的效力认定产生示范效应，从而影响已经进行的征收拆迁工作的稳定，故对相关补偿协议的效力应当予以认可。

判决书原文

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

再审申请人安徽省芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）因芜湖市科环工贸有限责任公司（以下简称科环工贸公司）诉其行政赔偿一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖行赔终68号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员聂振华参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2020年4月30日组织各方当事人进行了询问，再审申请人弋江区政府的委托诉讼代理人殷金军、胡善虎，被申请人科环工贸公司的法定代表人柯文学、委托诉讼代理人张磊、戴林，一审第三人芜湖新马投资有限公司（以下简称新马公司）的委托诉讼代理人胡善虎到庭参加了询问，本案现已审查终结。

弋江区政府申请再审称，1.二审法院仅以案涉《芜湖市房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）超拆迁红线范围为由，认定应由弋江区政府承担行政赔偿责任，适用法律明显错误。拆迁实施过程中，新马公司通过现场公示、当地媒体公告等途径告知了科环工贸公司拆迁红线范围，科环工贸公司在2012年9月27日签订《补偿安置协议》前早已知晓科环工贸公司的部分厂房不在拆迁红线范围内，但其为解决自身债务危机，多次主动请求将拆迁红线范围之外的房屋纳入拆迁范围一并拆迁并给予补偿。弋江区政府在签订《补偿安置协议》前曾于2012年8月25日作出《关于企业拆迁补偿问题的请示》可以证明上述情况。案涉房屋拆迁属于城市绿化公益项目，并非用于土地使用权出让以获取土地出让金，若非应科环工贸公司的请求并从解决企业实际困难角度考虑，弋江区政府根本无需对拆迁红线范围之外的房屋实施拆迁补偿。弋江区政府享有签订案涉《补偿安置协议》的职权，该协议签订之前，房屋拆迁部门通过抽签方式确定了房地产评估机构，公证机关对抽签过程及结果予以了公证，评估机构选择程序合法。科环工贸公司明知拆迁红线范围，为了解决企业自身困难，主动请求对拆迁红线范围外的房屋进行拆迁，《补偿安置协议》的签订行为以及协议本身均合法。《补偿安置协议》及其后续一系列补充协议已经全面履行，即使认定弋江区政府超出拆迁红线范围违法，基于科环工贸公司的被拆迁房地产已全部获得补偿，无另行赔偿的必要。2.科环工贸公司提交的两份所谓评估报告，一份系2012年4月16日出具的《资产评估汇总表》；另一份系2012年4月21日出具的《原厂区建筑物及道路管网等工程重置造价编制报告》（以下简称《编制报告》）。两份报告内容极为简单，不具备基本形式要件及评估要求，更无评估机构的公章。且一、二审判决亦发现两份报告中存在大量虚假、重复内容，故两份报告根本不能作为判决依据。而安徽华瑞房地产土地评估有限公司（以下简称华瑞公司）作出的评估报告系新马公司应科环工贸公司的请求，由政府相关部门摇号确定的，科环工贸公司在评估过程中积极主动提供相应评估资料予以配合，以其行为认可由华瑞公司实施评估。一、二审判决采信的评估报告形成时间在前，华瑞公司的评估报告形成时间在后，2012年9月27日双方当事人一致同意依据华瑞公司的评估报告签订拆迁补偿协议，表明科环工贸公司以自己的行为否定了其提交的两份所谓评估报告。一、二审判决支持科环工贸公司诉讼请求，不仅违反诚实守信原则，且有违社会公平正义，助长了行政相对人不诚信行为，造成国有资产严重流失。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回科环工贸公司的全部诉讼请求。

科环工贸公司答辩称，1.新马公司故意隐瞒拆迁范围，直到2012年6月，新马公司才出具说明承认科环工贸公司的大部分房屋不在拆迁范围内的事实，此时，科环工贸公司已经因违法拆迁被迫停产两年零三个月，科环工贸公司迫于无奈且在双方约定补偿未尽事宜可通过司法途径解决的前提下，于2012年9月27日签订了《补偿安置协议》，弋江区政府称科环工贸公司自始至终知晓拆迁红线范围违背基本事实，也没有证据证明。弋江区政府陈述2009年9月16日就在《大江晚报》中公示了拆迁红线范围，但该材料是在本案二审的时候出示的，无法证明科环工贸公司在此之前知晓拆迁范围。2.新马公司向弋江区住房和建设委员会提交的拆迁裁决申请书中明确载明了双方对补偿标准问题相差甚远，但2012年9月27日双方签订的《补偿安置协议》完全是按照新马公司确定的补偿标准进行的约定，并且协议中约定了补偿未尽事宜可通过司法途径解决。协议签订后，双方对能够达成一致的事项签订补充协议，也证明了《补偿安置协议》对于科环工贸公司相应的损失并未完全涵盖。3.华瑞公司出具的两份评估报告存在评估机构选定程序违法、评估机构没有评估资质、评估时点错误、未提交类似房地产交易样本、未考虑被拆迁房屋实际情况等问题，不能作为评估依据。4.科环工贸公司提交的两份评估报告能够体现被拆迁不动产真实价值，一、二审法院对此进行了审查，以此为基础认定科环工贸公司的损失并无不当。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回弋江区政府的再审申请。

新马公司答辩称，同意弋江区政府的意见。

本院经审查认为，本案是科环工贸公司起诉要求确认其与新马公司于2012年9月27日签订《补偿安置协议》违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案中，针对《补偿安置协议》，安徽省芜湖市中级人民法院已经作出（2018）皖02行初34号行政判决，确认《补偿安置协议》中超出拆迁许可证范围部分违法，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终531号行政判决，维持一审判决，本院亦作出（2019）最高法行申13287号行政裁定，驳回了弋江区政府的再审申请。本案的争议焦点系《补偿安置协议》是否给科环工贸公司造成损害问题。

一、关于确认违法判决对本案的影响问题。对于征收拆迁过程中签订的补偿安置协议，其争议焦点是约定的补偿数额是否符合相关规定，是否足以弥补相对人的损失。对于超过征收拆迁范围签订的《补偿安置协议》，如果当事人已经知悉征收拆迁范围仍自愿签订协议，协议约定的补偿内容公平合理，对公共利益亦未造成重大损害的，撤销该协议或确认协议无效将破坏业已稳定的拆迁补偿关系，也可能对其他类似协议的效力认定产生示范效应，从而影响已经进行的征收拆迁工作的稳定，故对相关补偿协议的效力应当予以认可。另案中，一、二审判决认为《补偿安置协议》超出拆迁红线范围，确认《补偿安置协议》超过拆迁范围部分违法，并无明显不当，本院予以认可。但另案一、二审判决并未对《补偿安置协议》的公平合理性予以否定，并认可了《补偿安置协议》中拆迁范围内的合法性，对于按照同一补偿标准签订的《补偿安置协议》中超出拆迁范围的部分，仅确认违法而未予撤销或确认无效。因此该生效判决中《补偿安置协议》约定的补偿事项对协议当事人仍具有拘束力、确定力与执行力，补偿协议已经约定的事项，弋江区政府不再具有补偿义务。如果按照新的标准对科环工贸公司进行赔偿，实际上否定了《补偿安置协议》的效力，将与确认违法的生效判决结论产生矛盾。

二、关于《补偿安置协议》是否公平合理问题。本案科环工贸公司自认在2010年就收到了《致马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地拆迁户的一封信》，该信件告知各拆迁户拟实施拆迁，已经制定了拆迁补偿安置方案，并告知各拆迁户“希望拆迁户能够认真阅读拆迁补偿安置方案，如有不清楚的地方，可向拆迁现场工作人员咨询。”在2010年3月9日制定的《马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地房屋拆迁安置方案》中载明了拆迁范围、补偿标准、拆迁政策依据等内容。在另案民事诉讼庭审中，科环工贸公司自认在2012年6月就已经知道该公司部分厂房和土地不在拆迁红线范围内。2012年9月27日，双方签订了案涉《补偿安置协议》，之后双方又针对未尽事宜签订了多份补充协议，科环工贸公司在协议签订后领取了全部补偿款。科环工贸公司称因违法拆迁导致企业停产两年三个月，迫于无奈才签订《补偿安置协议》，但未提供充分证据证明，对该主张本院不予支持。上述事实能够说明科环工贸公司在明知拆迁范围的情况下签订了案涉《补偿安置协议》，协议已经履行完毕。2010年6月6日，科环工贸公司向弋江区项目办递交了《关于对我公司要求资产进行评估的报告》，载明“我公司请求弋江区项目办派有资质的评估单位对我公司厂房、土地（划拨）、构筑物及附属物、可搬迁机械、土地平整回田（填）土进行评估，并同意按照评估报告进行补偿”。后芜湖市弋江区建设委员会于2010年7月23日举办了案涉地块的估价机构抽签会，抽签选定了华瑞公司作为评估机构，并由公证处依法进行了公证。有关部门于2009年7月23日、2012年8月3日向华瑞公司颁发的房地产估价机构资质证书及2009年—2011年向华瑞公司颁发的土地评估机构注册证书，可证明华瑞公司具有相应估价资质，弋江区政府亦提交了有效的注册房地产估价师资质证明，可证实华瑞公司委派的估价人员具有房地产估价资质。对于科环工贸公司非住宅房地产的市场价值，华瑞公司经现场查勘，形成了科环工贸公司盖章认可的现场调查表。华瑞公司根据调查情况及《拆迁延期公告》《拆迁许可证》、科环工贸公司的《房屋登记簿》等材料，依照《城市房屋拆迁估价指导意见》《房地产估价规范》等相关规定，确定以2010年3月26日为土地及非住宅估价时点，采用市场比较法和成本法进行测算，出具了华瑞估报字（2010）第00435号《房地产估价报告》。对于科环工贸公司的机械设备、内墙及隔断、土地平整回填土等构筑物及附属物，华瑞公司经现场勘查，根据科环工贸公司盖章认可的《固定资产机器设备评估明细表》等证据，依照《房地产估价规范》的相关规定，确定以2012年7月18日为估价时点，运用重置成本法进行测算，出具了华瑞估报字（2012）N0042号《构筑物及附属物估价报告》，两份估价报告均无明显不妥之处。科环工贸公司当时并未提出异议，与新马公司以上述报告为基础，结合《马饮大转盘至八里湾大桥道路两侧绿化工程地块国有土地房屋拆迁补偿安置方案》的规定，签订案涉《补偿安置协议》，对房屋及土地补偿费、可搬迁设备补偿费、构筑物及其附属物和土地平整回填土补偿费、搬迁补助费、停产停业损失、搬迁奖励费等进行了约定。其后，科环工贸公司与新马公司、弋江区房屋征收办分别签订了多份补充协议，就两亩土地退还科环工贸公司事宜、部分无照房补偿事宜、相关设备交还科环工贸公司处置事宜、库存商品及原材料补偿事宜进行了约定。在科环工贸公司与新马公司最后于2013年7月19日签订的《补充协议》中还约定，科环工贸公司今后不得再提出其他任何补偿要求。综合上述事实及相关证据，不能认定弋江区政府对科环工贸公司的补偿存在不公平不合理，严重损害科环工贸公司合法权益问题。

三、一审判决认为“《补偿安置协议》无效”，并依照《中华人民共和国合同法》第五十八条关于合同无效的规定确定弋江区政府的责任不当，二审判决未予纠正，亦以科环工贸公司单方委托作出的评估报告为基础，重新计算赔偿数额，否定了《补偿安置协议》效力，与生效判决存在冲突。其次，一审法院在未对评估结论之间的差异进行审查、亦未否定华瑞公司作出的《房地产估价报告》《构筑物及附属物估价报告》有效性的情况下，径行以科环工贸公司单方委托作出的评估报告为基础，判令弋江区政府赔偿科环工贸公司13,425,895.36元，属认定事实不清。二审法院虽然对前后两组评估报告进行了简要分析，但未能提出否定《补偿安置协议》依据的评估报告的充分理由，也未审查《补偿安置协议》所依据的评估报告是否违反估价规范，亦缺乏事实根据。再次，在确认违法案件中，一、二审判决已经认可了协议关于拆迁范围内的补偿内容，本案赔偿诉讼中一、二审判决亦将拆迁范围内的土地及房屋排除在行政赔偿范围外。但根据同一补偿标准实施的拆迁范围外的补偿事项却被一、二审判决否定，导致本案一、二审判决与另案生效判决关于被拆迁不动产的补偿标准问题产生矛盾。最后，科环工贸公司提交的《资产评估汇总表》《编制报告》系其单方委托，弋江区政府不予认可，上述评估报告还存在未加盖评估机构公章、无估价师签章、缺少评估单位及评估人员的资质证明文件、未载明评估时点及评估方法等内容、未载明厂区建筑物及道路管网的面积、没有关于被评估建筑基本情况的描述等诸多问题。

综上，一、二审判决认定事实不清，适用法律不当。弋江区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条的规定，裁定如下：（一）本案指令安徽省高级人民法院再审；

 （二）再审期间，中止原判决的执行。