裁判要点
公房承租人是通过向行政机关申请或行政机关统一调配而获得承租权，不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权。在法律上并不能以民事租赁合同直接替代公房承租关系，不能通过民事租赁关系取得公房承租人的主体资格。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2020)最高法行申1096号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曾树槐，男，1953年6月10日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曾媛，女，1989年7月3日出生，汉族，住江西省南昌市新建县。
上述两再审申请人的共同委托诉讼代理人：陈建中，江西华昌律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省南昌市人民政府。住所地：江西省南昌市红谷滩新区新府路**。
法定代表人：黄喜忠，该市人民政府代市长。
原审第三人：江西省南昌市西湖区西湖住房保障和房产管理所。住。住所地：江西省南昌市孺子亭路**/div>
法定代表人：卢俊辉，该所所长。
原审第三人：南昌五金厂。住。住所地：江西省南昌市西湖区永叔路**/div>
再审申请人曾树槐、曾媛诉被申请人江西省南昌市人民政府（以下简称“南昌市政府”）行政复议一案，江西省南昌铁路运输中级法院于2018年12月27日作出（2018）赣71行初229号行政判决：驳回曾树槐、曾媛的诉讼请求。曾树槐、曾媛不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2019年5月16日作出(2019)赣行终106号行政判决：驳回上诉，维持原判。曾树槐、曾媛仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
曾树槐、曾媛向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，改判确认其是拆迁安置补偿行政行为利害关系人，判决南昌市政府重新作出决定。曾树槐、曾媛申请再审的主要事实和理由为：1.其从原权利人刘贤文处购买了房屋，2009年6月30日南昌市中山路138号房屋因遭受火灾被烧毁，其在原地独资重建39.2平方米店面，故与本案行政行为具有利害关系。2.征收补偿的房屋面积正是其重建的房屋面积，安置补偿与房屋的重建行为具有必然的联系，原审引用的《南昌市火灾房屋补偿政策》没有法律依据。
本院认为：涉案《南昌市国有土地上房屋征收补偿货币补偿协议书》是对南昌市中山路138号房屋进行征收的补偿协议，该房屋系政府直管公房，所有权人为原审第三人江西省南昌市西湖区西湖住房保障和房产管理所（以下简称“西湖房管所”），公房承租人为原审第三人南昌五金厂。本案争议焦点即再审申请人曾树槐、曾媛与涉案征收补偿协议是否具有利害关系。该争议焦点涉及到两层法律关系：一是直管公房的物权归属问题；二是租赁期间重建建筑物或构筑物的物权归属问题。
直管公房租赁权是国家为了保障居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，直管公房承租人是通过向行政机关申请或行政机关统一调配而获得承租权。直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占用和使用权，其经济地位近似于房屋所有权人。因此，考虑到直管公房承租人的特殊地位，以及征收补偿行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响，应当对其合法权益予以充分保护。本案中，原审第三人南昌五金厂作为公房承租人，是房屋征收行为的补偿对象。原审第三人南昌五金厂与再审申请人订立的租赁合同，是民事意义上的租赁关系，在法律上并不能以民事租赁合同而直接替代公房承租关系，即再审申请人与公房所有权人西湖房管所之间并未形成公房承租关系，其二人不能基于普通民事租赁合同取得对涉案征收补偿协议的起诉或复议的资格。
案涉房屋在租赁期间，因发生火灾由再审申请人重建。再审申请人称其购买了案外人刘贤文的房屋且一直占有、使用，但案外人刘贤文原有的房屋为二楼住宅，并非案涉一楼店面房的所有权人。因此，再审申请人的上述理由不能成为其取得涉案行政协议起诉或复议资格的理由。针对案涉一层建筑，在土地使用权、公房承租权均未以明示方式转移，原审第三人南昌五金厂又明确表示其愿意承担重修费用的情况下，不能认定再审申请人基于重建而直接取得了房屋的所有权或公房承租权。再审申请人与原审第三人南昌五金厂也曾因履行租赁协议发生争议提起了民事诉讼，在人民法院作出明确裁判前，无法直接认定再审申请人与涉案征收补偿协议之间存在利害关系。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系；第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。被申请人南昌市政府以再审申请人不具备适格的行政复议申请人资格为由，驳回其对案涉《南昌市国有土地上房屋征收补偿货币补偿协议书》提出的行政复议申请，并无不当。
综上，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，均无不当。曾树槐、曾媛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人曾树槐、曾媛的再审申请。
审判长 王 岩
审判员 汪鸿滨
审判员 蔚 强
二〇二〇年三月十六日
书记员 罗梦娟
