一、案例概况

2019年12月5日，湖南省岳阳市岳阳楼区人民政府发布了一则《整治通告》，对该区某市场整治性拆除，同时公布了《拆除奖补方案》，奖补标准共计六项：①建筑物主体补偿；②装饰装修及附属设施补偿，不配合评估就不予补偿；③搬迁补助，不按期搬迁就不予补偿；④停产停业损失补偿，不停止经营就不予补偿；⑤按期签订拆除整治协议奖金，不按期签订协议就不予补偿；⑥拆除整治配合奖，根据签约期限确定是否补偿、补偿标准。

该市场形成时间早，房屋普遍没有产权登记。动迁过程中，项目指挥部在1000多名商户的配合下进行了房屋基本情况调查、评估等工作，并根据实际情况将商户们登记为实际经营者。项目指挥部也多次对商户们进行了搬迁动员，最终商户们配合终止经营，将房屋交付拆除。

然而，在签订补偿协议阶段，该市场出现了两种不同的签约方式：①大部分商户早年系与市场管理部门直接签订的房屋租赁合同，拆迁过程中，因市场管理部门放弃参与相关补偿活动，由项目指挥部直接与这部分商户协商签约。②另外一部分商户并非从市场管理部门处直接租赁，其“房东”是早年从市场管理部门以协议方式买断产权的个人。项目指挥部仅与“房东”签订补偿协议，只是在协议中注明存在实际经营者，确定补偿项目及相应金额，但这些补偿款与实际经营者是否存在关系、何种关系，却并未明确。

后一签约模式下的商户们对区别待遇难以理解，同样都是租赁房屋经营，经营情况差不多，对房屋进行添附的情况也差不多，别的商户可以直接跟项目指挥部签约，拿到第2-6项补偿，但自己却被排除在签约主体之外，补偿款也签到了“房东”名下。更令这部分商户无法接受的是，“房东”不仅要求第1项补偿，也要求对第2-6项补偿进行分配。因“房东”、“商户”无法就补偿款分配达成一致，岳阳楼区人民政府担心不利于商户补偿权益的保障，决定暂停付款，要求双方都签字、具体确定各方奖补份额后才进行付款。后，部分“房东”以岳阳楼区人民政府为被告、商户为第三人，向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院判决区政府履行补偿协议、支付补偿款。

作为第三人的商户们在应诉过程中，对岳阳楼区人民政府与“房东”签订的协议效力提出异议，认为第2-6项补偿应当属于作为实际经营者的承租人，而非出租人，故不应当将该部分款项支付给“房东”。但是，一审法院经审查认为，前述协议由区政府、“房东”自愿签订，不具有《行政诉讼法》七十五条规定的违法无效情形，故该奖补协议合法有效，区政府应当向原告支付奖补款，并认为第三人商户主张的奖补款应归其所有的这一主张不属于本案行政诉讼审查范围，商户如对补偿款的分配有异议可对“房东”另行提起民事诉讼。

收到一审判决后，部分商户选择了上诉，并委托了黄艳律师团队的黄艳律师、王立志律师代理二审事项。目前，部分商户二审案件进行了听证，并进行了庭后协调，尚未作出终审判决。

二、承租人在拆迁活动的法律地位变化

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”该规定将被征收人及征收活动中的补偿对象限定为房屋所有权人以及有相似物权地位的公房承租人，而此前《城市房屋拆迁管理条例》第三条中的被拆除房屋及其附属物的使用人则被剔除。

前述立足于征收效率的立法变化，对承租人在征收活动中的补偿权益的影响可谓翻天覆地。现阶段，涉及征收经营性房屋租赁补偿争议时，司法机关一般只能基于公平原则、平衡各方当事人利益出发等法律原则来定纷止诉。而如果承租人因投入太大、租赁关系终止影响较大而对征收行为提出异议的，司法机关通常的处理标准则是，认为对于普通民事关系的承租人而言，一般无权对行政征收行为施加不必要的影响，不具有对征收决定提起诉讼的主体资格。

不过，在（2020）最高法行申7667号“裴玉梅诉北京市人民政府行政复议一案”中，最高法裁判意见提及，“除非承租人在租赁的房屋上有重大添附或者依托承租的房屋依法享有生产经营权，征收行为将会直接造成其在房屋上的重大添附损失或者存在停产停业损失，为维护其自身合法权益，承租人依法对征收决定或强制执行行为享有原告资格和复议申请人资格外，一般情况下，作为被征收房屋的普通承租人，与房屋所有权人之间存在的仅仅是普通债权债务关系，对政府征收房屋行为通常不具有原告资格和复议申请人资格”。简言之，承租人并非绝对无权对征收决定提起诉讼，如果承租人在租赁的房屋上有重大添附或者依托承租的房屋依法享有生产经营权，征收行为将会直接造成其在房屋上的重大添附损失或者存在停产停业损失，那么，承租人仍然有权有权对征收决定提起诉讼。

三、租赁合同中征收（拆迁）补偿利益约定情况对承租人补偿权益的影响

对于一些租赁期限较长、承租人前期投入较高、或者出租方基于大宗物业租赁管理使用格式化租赁合同的租赁类型，合同双方一般会在租赁合同中对合同履行期间发生征收（拆迁）时相应补偿问题作出合理安排。

其一，如果合同中存在明确约定，合同双方当事人在真遇到征收时基本都会按照合同约定履行，鲜有发生争议。

其二，如果明确约定内容为承租人不享有征收补偿权益，而征收发生后出租人、承租人就是否补偿发生意见分歧时，司法实践中通常有两种裁判观点：

①认为承租人在签订租赁合同时应考虑必要的经营风险，其在合同中约定放弃相关补偿权益的意思如果清楚明确，应当严格按照当事人的约定进行裁判，出租人不对承租人给予任何补偿。该种处理意见在实务中占主流。

②如承租人投入较高，基于公平原则考虑，认为应适当对承租人的投入予以补偿。比较典型的是“王绍冲与昆明市盘龙镇滇池针织厂租赁合同纠纷案”，法院根据具体合同约定对合同条款进行补充解释，认为合同关于自建房产、附属设施遵循“来是建、走是丢”的约定是承租人放弃租赁期满后相关财产权益，而合同因征收无法继续履行，而出租方因拆迁取得了补偿款，即使该补偿款中未计算承租人投诉的厂房设备价值，出租人也应当根据公平原则对承租人投入部分承担责任。

其三，如果租赁合同未设置征收补偿条款，对于承租人添附的房屋、附属设施、装饰装修，根据物权归属原则，因添附物、装饰装修归承租人所有，而对应补偿款是前述财产的代位物，亦应当归承租人所有。

四、承租人资产评估权益保障问题

对于承租人添附的房屋、附属设施、装饰装修的价值评估问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》均无相关规定。从物权归属原则、正当程序原则考虑，应当保障承租人的权益，即评估报告应当送达给承租人，以保障承租人及时了解相应评估结果，对于评估结果有异议的及时提出意见、申请复核、专家委员会鉴定。

五、承租人补偿权益应通过行政法律关系保障，还是租赁合同关系保障？

由于承租人对因剥夺房屋使用权而产生的补偿费用，典型的如前文所说添附的房屋、附属设施、装饰装修补偿费用，享有物权请求权，理应参与到征收补偿过程中来。征收部门、征收实施单位与出租人、承租人共同确定涉租赁经营性房屋的补偿事项，一次性确定出租人补偿权益、承租人补偿权益。如此一则能够避免承租人因权益得不到保障拒不迁出而导致的征收行为的延缓甚至停滞、影响动迁效率，二则能够避免出租人取得款项后如恶意处分、截留、拒付承租人相关补偿款、影响社会稳定，三则能够减少承租人循环诉讼的诉累、节约司法资源，实现征收补偿所涉公共利益与被征收群体的民生福利的统一，以及行政效能与相关利害关系人权益保障的统一。

如果征收部门、征收实施单位仅与出租人签订补偿协议，而协议中又一并处分了属于承租人的财产权益，承租人可以通过租赁合同纠纷的民事法律关系解决争议，是现阶段主流司法意见。

但是，如果承租人对补偿标准存有异议，或者认为民事救济并非最佳救济手段，应当允许其通过征收补偿的行政法律关系解决争议：

其一，应当允许承租人要求征收人给予补偿，即要求行政机关履行补偿职责。(2018)最高法行申5835号盐城市瑞好达装饰家具有限公司诉江苏省盐城市亭湖区人民政府行政其他一案中，最高法认为，“征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人，但涉及经营性房屋被征收等情形，因征收可能对承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等，该损失与房屋征收及补偿行为之间存在行政诉讼法上的利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿”；(2018)最高法行申9423号王艳诉新民市人民政府、新民市土地房屋征收管理办公室履行行政职责一案中，最高法认为：“王艳作为房屋承租人具有向新民市政府主张因征收产生的搬迁费用和停产停业损失的请求权”。

其二，应当允许承租人对出租人与征收方签订的补偿协议提出异议。（2019）最高法行申13115号冠泉宾馆诉山东济南章丘区政府确认征收补偿协议无效案中，最高法认为，“在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼”。

六、小结

征收经营性房屋时承租人的权益保障问题较为复杂，还需要考虑地方性政策的规定，比如《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》第九条、《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条第二款、《珠海市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十五条第二款均规定被征收人负责承租人的补偿安置利益处理。这些地方性规定是最直接影响征收利益取得的依据，应当引起承租人充分关注。而地方性规定不详的情况下，承租人需准确理解征收补偿的项目及内容，及时应对，合理维护自身合法权益。