【裁判要点】

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申2119号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:杨黔，男，1986年2月20日出生，水族，住贵州省三都水族自治县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省三都水族自治县人民政府。住所地：贵州省三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼。

法定代表人：杨显龙，县长。

再审申请人杨黔因与被申请人贵州省三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）确认行政协议无效一案，不服贵州省高级人民法院（2018）黔行终2279号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

杨黔申请再审称，（一）集体土地征收行为与征收集体土地上个人所有的房屋行为不是相对独立的两个行政行为。本案中无合法的土地征收文件以及程序，征地行为表现为签订案涉协议的行为，两者重合。（二）被诉的《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》（以下简称《拆迁补偿协议》）签订主体属于临时机构，不具有行政主体资格；即使是三都县政府，在省级以上人民政府对集体土地未批准征收的前提下对集体土地及其上的房屋进行征收补偿亦无法律依据，应当被确认无效。（三）被诉的《拆迁补偿协议》补偿项目不全，补偿标准严重违法。原审法院认定事实不清，法律适用错误。请求撤销一、二审判决，依法改判支持一审诉讼请求或者将本案发回重审。

本院经审查认为，根据2004年修正并在被诉《拆迁补偿协议》订立时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。三都县政府是涉案房屋所在集体土地的征收主体。三荔高速公路项目建设协调指挥部系三都县政府为实施三荔高速公路建设项目成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，故以其名义签订的《拆迁补偿协议》，相应的权利义务由三都县政府承担。

本案被诉《拆迁补偿协议》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《拆迁补偿协议》系双方自愿签订，且已经实际履行完毕，其内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回关于确认无效的诉讼请求并无不当。杨黔申请再审时以本案案涉三荔高速公路建设项目的土地征收尚未获得相关部门的批复为由，主张被诉《拆迁补偿协议》因签订前相关征地程序不合法而无效，理据尚不充分，本院不予支持。

综上，杨黔的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回杨黔的再审申请。

审判长　杨　军

审判员　张昊权

审判员　乐　敏

二〇二〇年六月二十八日

法官助理 谢承浩

书记员 刘孟恬