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最高法案例:违章建筑的拆除和赔偿若干问题

信息来源:山东高法  文章编辑:zm  发布时间:2019-12-19 09:37:14  

裁判要点

1.违章建筑的拆除程序。行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前,应当以书面形式催告当事人履行义务,并给予当事人陈述和申辩的权利;经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的,行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的,应当予以公告,并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议,或者提起行政诉讼,又不拆除的情形下,才可以实施强制拆除。

2.违章建筑的赔偿范围(赔偿数额的酌定依据)。通常情况下,行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物,原告请求国家赔偿,没有合法权益受损的事实,人民法院不予支持。行政赔偿案件中,根据逻辑推理和生活经验,原告的损失确实是存在,需人民法院酌定损失时,亦应当结合原告的诉讼请求和案件的客观事实,有理有据、相对客观地酌定损失数额,绝对不能完全凭法官的主观感知任意地酌定损失数额。拆除违法建筑,钢筋、水泥、砖瓦等建筑垃圾,不具有可回收利用的价值,通常不应予以行政赔偿。只有存在可回收利用的钢架结构等特殊材料,因行政机关未妥善保管造成无法回收利用的,方可予以行政赔偿。

3.政府“责成”行为的可诉性。根据《城乡规划法》第六十八条规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。县级以上地方人民政府责成行为是依法对行政强制执行权的分配,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申2037号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)滕秀珍,女,1957年1月3日出生,汉族,住广西壮族自治区南宁市江南区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)滕宝娇,女,1954年11月1日出生,汉族,住广西壮族自治区南宁市西乡塘区。

上述两再审申请人共同委托代理人黄巨新、徐柱万,广西民族律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区青秀区人民政府。住所地:广西壮族自治区南宁市青秀区。

法定代表人李建华,区长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区青秀区城市管理综合行政执法局。住所地:广西壮族自治区南宁市。

法定代表人杨昌武,局长。

上述两被申请人共同委托代理人满文勇,广西思贝律师事务所律师。

上述两被申请人共同委托代理人韦世勇,广西思贝律师事务所实习律师。

再审申请人滕秀珍、滕宝娇因诉被申请人广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府(以下简称青秀区政府)、青秀区城市管理综合行政执法局(以下简称青秀区城管局)拆除房屋行政强制及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年5月25日作出的(2018)桂行终332号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年2月25日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

滕秀珍、滕宝娇系同胞姐妹,婚前一直随父母在南宁市柳沙企业公司柳沙三分厂老屋居住,但非该公司职工。80年代结婚后,两人将户口从其父母处迁出。2000年5月11日,原南宁市土地管理局(以下简称原南宁市土地局)向南宁市柳沙企业有限公司(以下简称柳沙公司)发布(2000)第21号《国家建设项目用地通知书》,决定征收该公司的167.267亩土地,涉案房屋在待征土地范围内。2000年8月7日,南宁伟业房地产开发有限公司(以下简称伟业公司)申请位于柳沙半岛的项目用地,原南宁市土地局委托南宁市人民政府征地拆迁办公室(以下简称南宁市征地办)办理用地审批手续。2000年8月9日,在南宁市征地办主持下,伟业公司与柳沙公司签订《修建市政工程补偿用地划转国有土地协议书》,完成柳沙半岛总计403.501亩土地(征收)划拨工作。2003年,滕秀珍、滕宝娇未经城乡规划主管部门审批,擅自在柳沙公司柳沙三分厂江北片区的国有土地上建设一栋二层砖混结构的房屋(房屋编号为:B-75-1、B-75-2),房屋建筑面积619.1平方米。同时,滕秀珍还在涉案房屋旁边建设一处面积为274.4平方米的农配房。2008年,青秀区政府开展柳沙半岛涉案土地项目拆迁工作。2013年11月1日,南宁市人民政府办公厅下发南府办函(2013)328号《关于印发实施柳沙企业公司江北片区房屋征地拆迁补偿安置实施方案的通知》,确定柳沙半岛278.97亩涉案土地适用的征地补偿安置实施方案及其适用的法规、政策依据,青秀区政府按照该方案开展柳沙半岛涉案土地项目的补偿安置工作。2013年12月14日,南宁纵横时代建设投资有限公司(以下简称纵横公司)与滕秀珍就柳沙三分厂老屋签订《五象大桥项目地上附着物补偿协议书》,并制作《五象大桥项目地上附着物登记作价表》,该作价表记载滕秀珍位于五象大桥项目范围内的地上附着物为砖盖油毡农配房131.71平方米,补偿标准60元每平方米,补偿金额7902.6元;红(青)砖盖水泥瓦农配房142.69平方米,补偿标准130元每平方米,补偿金额18549.7元。滕秀珍当日在作价表上签字确认。随后,纵横公司向青秀区政府提交《征(拨)地拆迁补偿安置协议书审核表》,滕秀珍户地上附着物为农配房274.40平方米,补偿金额为26452.3元。2013年12月17日,青秀区政府同意按协议书补偿安置。2013年12月23日,案外人滕庆娇代滕秀珍、滕宝娇领取农配房补偿款。2013年12月19日,青秀区政府、青秀区城管局在没有规划部门作出违法建筑认定并责令限期拆除的行政处罚决定情况下,未经催告履行程序,未制作行政强制执行决定、未对违法建筑进行公告,即将滕秀珍、滕宝娇2003年建设的619.1平方米两层砖混房和274.4平方米农配房予以强制拆除。2015年12月4日,滕秀珍、滕宝娇提起本案行政诉讼,请求确认青秀区政府和青秀区城管局强制拆除房屋行为违法,并赔偿损失2316785.7元。

南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第648号行政判决认为,青秀区政府和青秀区城管局强制拆除涉案房屋,未经调查核对,未履行限期改正程序,未依法作出行政处罚决定,未履行催告履行义务,未作出行政强制执行决定,未发布拆除违法建筑公告,违反法定程序,应确认违法。滕秀珍、滕宝娇建造房屋,未依法办理用地审批手续,未取得建设工程规划许可证,按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定,建造的房屋系违法建筑。因强制拆除行为造成的经济损失,不应予以赔偿。但青秀区政府、青秀区城管局未采取相应措施,减少因强制拆除造成滕秀珍、滕宝娇不必要的损失,对被拆除后可利用建筑材料的损失应酌情予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十六条的规定,判决确认青秀区政府、青秀区城管局强制拆除行为违法,由青秀区政府、青秀区城管局赔偿滕秀珍、滕宝娇经济损失4万元,驳回滕秀珍、滕宝娇的其他请求。滕秀珍、滕宝娇不服,提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终332号行政判决认为,被诉强制拆除行为程序违法,拆除的房屋系违法建筑,赔偿没有法律依据。但青秀区政府、青秀区城管局未妥善保管房屋拆除后可利用的建筑材料,一审酌情判决赔偿滕秀珍、滕宝娇损失4万元,符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

滕秀珍、滕宝娇申请再审称:1.涉案土地系柳沙三分厂分配所得,符合“一户一宅”原则,系合法建筑。一审判决适用建房时未颁布的《中华人民共和国城乡规划法》,认定涉案房屋为违章建筑,适用法律错误。2.涉案房屋的赔偿不应低于赔偿时同地段或者就近地段类似房屋的市场价值。将征收补偿排除在行政赔偿之外,仅酌情赔偿4万元,显失公平。3.青秀区政府、青秀区城管局在强拆过程中,未制作现场笔录,未对物品交接情况进行公证或见证,应认定滕秀珍、滕宝娇提出的损失合理。请求依法再审本案,撤销一审判决第二、三项及二审判决,依法改判青秀区政府、青秀区城管局赔偿滕秀珍、滕宝娇2316785.7元。

青秀区政府、青秀区城管局答辩称:1.涉案房屋占用的柳沙园艺场土地,属于国有土地。滕秀珍、滕宝娇80年代已将户口迁出,并非柳沙园艺场职工,且2003年建设涉案被拆除房屋未取得建设工程规划许可证。一、二审认定涉案房屋为违法建筑,并无不当。2.涉案房屋系违法建筑,不能参照国有土地房屋进行补偿。但由于青秀区政府未能采取适当措施避免当事人损失扩大,一、二审酌情判决赔偿滕秀珍、滕宝娇4万元,合法合理。请求驳回滕秀珍、滕宝娇的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前,应当以书面形式催告当事人履行义务,并给予当事人陈述和申辩的权利;经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的,行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的,应当予以公告,并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议,或者提起行政诉讼,又不拆除的情形下,才可以实施强制拆除。本案中,滕秀珍、滕宝娇未经批准,擅自在柳沙公司柳沙三分厂江北片区建成涉案房屋,青秀区政府责成青秀区城管局对涉案违法建筑实施强制拆除,属于行政强制执行行为,应当符合行政强制法的上述规定。但是,青秀区政府、青秀区城管局在对涉案房屋采取强制执行措施时,未按照行政强制法的上述规定,由规划行政部门事先对滕秀珍、滕宝娇的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定,未经书面催告履行,未制作强制执行决定,强制拆除行为违反法定程序,一、二审判决确认强制拆除行为违法,并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。通常情况下,行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物,原告请求国家赔偿,没有合法权益受损的事实,人民法院不予支持。本案中,滕秀珍、滕宝娇请求赔偿被强制拆除房屋的损失,但被拆除房屋2003年建设,无合法审批手续,属于违法建筑,滕秀珍、滕宝娇不能举证证明违法强制拆除行为造成的是其合法权益上的损失。一、二审判决不支持其房屋损失赔偿请求,并无不当。滕秀珍、滕宝娇主张,涉案土地系柳沙三分厂分配所得,符合“一户一宅”原则,系合法建筑。但是,滕秀珍、滕宝娇并未提供土地属于分配所得、房屋建设办理相关审批手续的证据,且涉案土地属于国有土地,亦不存在集体经济组织对农户按照“一户一宅”原则分配宅基地的法律基础,其主张没有事实根据,本院不予支持。滕秀珍、滕宝娇又主张,一审判决适用建房时未颁布的《中华人民共和国城乡规划法》,认定涉案房屋为违章建筑,适用法律错误。判断当事人行为是否合法,应当适用行为时有效的法律规范。滕秀珍、滕宝娇违法建设行为发生于2003年,一审判决适用2008年1月1日起实施的《城乡规划法》第四十条认定建设行为违法确实不妥。但是,2003年时有效的《城市规划法》第三十二条同样规定,在城市规划区内新建建筑物、构筑物,建设单位或者个人必须取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。根据该条规定,滕秀珍、滕宝娇未取得审批手续建设的房屋同样是违法建筑。一、二审认定涉案房屋属于违法建筑,结果并无不当。以此为由申请再审,本院亦不予支持。滕秀珍、滕宝娇还主张,涉案房屋的赔偿不应低于赔偿时同地段或者就近地段类似房屋的市场价值,青秀区政府、青秀区城管局在强拆过程中,未制作现场笔录,未对物品交接情况进行公证或见证,应认定滕秀珍、滕宝娇提出的损失合理。但是,法律规定按照市场价值予以赔偿的前提是,被拆除的房屋属于合法建筑。滕秀珍、滕宝娇于2003年建设的房屋没有任何审批手续,属于违法建筑,请求按照合法建筑予以赔偿,于法无据,本院不予支持。

应当指出的是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观和公正地分析判断证据材料,准确认定案件事实。行政赔偿案件中,根据逻辑推理和生活经验,原告的损失确实是存在,需人民法院酌定损失时,亦应当结合原告的诉讼请求和案件的客观事实,有理有据、相对客观地酌定损失数额,绝对不能完全凭法官的主观感知任意地酌定损失数额。拆除违法建筑,钢筋、水泥、砖瓦等建筑垃圾,不具有可回收利用的价值,通常不应予以行政赔偿。只有存在可回收利用的钢架结构等特殊材料,因行政机关未妥善保管造成无法回收利用的,方可予以行政赔偿。本案中,一、二审酌定因未妥善保管造成滕秀珍、滕宝娇可回收建筑材料损失4万,但没有具体说明可回收利用的建筑材料内容,亦没有对可回收建筑材料损失数量和价值的判断依据,酌定损失4万元缺乏相应的事实根据。鉴于本案系滕秀珍、滕宝娇申请再审,且违法强拆确有可能造成建筑材料损失,酌定赔偿4万元不会严重损害国家利益、公共利益,本案不予再审。

还应当指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定,两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中,没有证据证明青秀区政府与青秀区城管局共同实施被诉行政强制执行行为,一、二审判决未查清直接将青秀区政府与青秀区城管局列为共同被告不妥,本院予以指正。根据《城乡规划法》第六十八条规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。县级以上地方人民政府责成行为是依法对行政强制执行权的分配,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。鉴于错列被告系审判程序违法,并未影响案件的公正审判,且青秀区政府和青秀区城管局未申请再审,再审裁判不宜作出对申请人滕秀珍、滕宝娇更为不利的裁判,本案不予再审。

综上,滕秀珍、滕宝娇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回滕秀珍、滕宝娇的再审申请。


审 判 长 郭修江

审 判 员 刘艾涛

审 判 员 熊俊勇


二〇一九年四月二十九日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈虹谷


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