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深圳城市更新探索实践及城中村改造经验

信息来源:综合网络  文章编辑:zxy  发布时间:2019-12-18 17:10:47  

深圳市城市更新和城中村改造基本状况

深圳的城中村有一些特殊性,既有居住空间又有产业空间,既有拆除重建类还有综合整治类、功能改变类等不同改造类型。因此城中村改造脱离不了深圳整个城市发展的大背景,以及城市更新工作推进的整体情况。首先,介绍一下深圳的背景情况。

今年2月,中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》,明确了深圳是湾区发展的核心引擎之一。今年8月,中央发布《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,深圳再一次被中央赋予重要的角色和历史使命,面临更高的挑战和历史机遇。为更好实施粤港澳大湾区战略,率先探索全面建设社会主义现代化强国新路径,深圳城市更新作为存量用地再开发的主要手段,也将肩负更高的责任,为城市发展发挥更重要的作用。

深圳市可建设用地仅1004平方公里,实际建设用地已达996平方公里。城市空间资源紧约束日益突出,人口密度过高,公共服务设施配给严重不足,自然资源、水资源匮乏,进而导致社会与经济发展不相适应,矛盾日益突出。如何集约高效利用存量用地,加快破解发展瓶颈、优化城市结构、实现精明增长,一直是摆在深圳面前的一项重要课题。

回顾深圳城市更新的发展历程,2000年以后,随着可建设用地的逐渐减少,深圳市开始着手改变原有的土地供给模式,从2004年开始,深圳颁布《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》。从城中村改造入手,正式启动了旧改工作。2007年又开始探索旧工业区升级改造。2009年深圳在广东省“三旧”改造政策框架下制定《深圳市城市更新办法》这一纲领性文件,全面建立了深圳市城市更新工作的机制架构,并在全国首次明确了拆除重建、综合整治、功能改变等三种更新模式予以大力推进。

深圳市城市更新和城中村改造主要做法

总结深圳市这十几年来的城市更新工作,主要是有以下几个方面的特点:

一是建章立制,理清政府与市场关系。

深圳城市更新始终强调以人民为中心,公益优先、尊重业主权益、并且充分调动市场力量,把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”,从“要我做”变为“一起做”,实现城市共治共管、共建共享、多方共赢。政府在城市更新工作中主要定规划、定政策、定标准、抓统筹、抓服务、抓监管。原权利人提供可供更新的存量土地和建筑,提出相关更新诉求,并参与更新后的利益分配。市场是推动城市更新项目的实施方,他们主要是负责申报城市更新单元计划、组织城市更新单元规划编制,以及拆迁谈判、安置补偿及开发建设等具体实施工作。政府、市场各司其职,共同推动城市更新工作,实现多方共赢。

为了将政府、市场及原权利人各自的职责和关系制度化、规范化,我们建章立制,以《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》为两大核心政策,构建了涵盖政策-技术-操作三个层次的制度框架。首先在流程上,我们按照计划、规划、用地三个环节分别出台了相关的申报指引、审批规则。其次,针对保障房如何配建、容积率如何测算、旧屋村怎么认定等等专项内容也制定了详细的规则。此外,结合全市的工作形势,还会跟进制定一些指导意见和暂行措施。通过一系列政策组合拳,既确保了城市更新项目推进与城市总体发展目标相一致,保障了公共利益的有效落实,同时也保障了原权利人的基本权益,保障了市场主体获得适当利润以推动城市更新顺利实施。

二是市场运作,创新城市更新激励机制。

第一、破解出让土地难题。过去土地管理中,有关“……改经营性用地,政府必须先收回,再经过招拍挂方式确定实施主体……”的要求极大限制了市场单位参与城市更新的积极性。在《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的基础上,2012年深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法实施细则》明确提出允许原权利人自行改造、委托市场主体实施、合作改造等不同路径,拟改造的原权利人土地无须经过政府收回再招拍挂出让,而是采取协议方式出让给参与改造的实施主体,这项政策大大激发了市场单位参与更新改造的积极性。

第二、城市更新通过完善容积率审查机制,在全国首次建立了基础+转移+奖励的城市更新规划容积体系,并对于落实急缺性公共配套设施、公共空间等城市设计要求、历史建筑及风貌区保护要求等特定情形,还加大规划容积的政策性转移和奖励的力度,充分保障原业主和市场主体对于存量用地二次开发的合理诉求。第三,在地价测算方面,深圳城市更新根据旧工业区、城中村、旧商业区改造等不同更新类型,制定差异化的地价计收标准,降低市场主体的改造成本。

三是公益优先,提高城市公共服务水平。

保障公益是深圳市城市更新坚持的一项基本原则。《深圳市城市更新办法》规定所有的城市更新项目须向政府无偿移交大于3000平方米,且不小于拆除范围用地面积15%的用地,该部分移交用地主要用于保障公共配套设施及市政基础设施的落地。此外,城市更新项目还需配建政策性用房并移交政府,包括人才住房和保障性住房(按住宅规模的15%-35%配建),以及创新型产业用房(按产业用房规模的12%-25配建%)。同时还须根据《深标》要求结合项目情况增配一定的幼儿园、社康中心、垃圾转运站等设施,这些配套设施均由更新项目实施主体进行建设,建成后产权无偿移交给政府。

四是规划统筹,建立城市更新单元制度。

我市充分发挥“规土合一”的体制优势,通过计划管理、规划统筹的手段,促进城市整体更新、有序更新。

在宏观层面,编制市、区层面“五年规划”,明确今后五年改造的目标、策略、时序和重点片区,量化计划、规划、用地规模和公共配套设施指标。

在微观层面,突破过去以单一宗地为改造对象的传统管理方式,按照成片连片改造思路,建立了城市更新单元管理制度。充分发挥了规划对零散用地的整合作用,相关权利主体深度参与规划编制,充分体现“多元参与”、“协商式”的规划特点。通过规划协商,最终确定开发建设用地、用地功能和容积率等相关指标,并明确项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等,有效实现市场利益和公共利益的平衡。

五是有机更新,推进城市绿色发展。

习近平总书记视察广东、深圳时指出:城市规划建设要高度重视历史文化保护,不急功近利、不大拆大建,更多采用“微改造”这种绣花功夫,让城市留下记忆,让人们记住乡愁。近年来深圳的城市更新也在不断优化调整工作方向和结构,由侧重于物质环境改造的拆除重建类更新,向与内涵更丰富的综合整治类更新并重转变,具体举措有:

(一)划定分区,限定拆除重建的规模。2016年11月,我市颁布了《深圳市城市更新“十三五”规划》,明确提出按照提升民生幸福、加快中心地区发展、保障基础设施、维护公共安全的划定原则,将全市更新对象划定为优先拆除重建区、限制拆除重建区和拆除重建及综合整治并举区三类分区。其中,优先拆除重建区106平方公里,主要位于城市各级中心区、重点产业发展区、交通枢纽与轨道站点周边区域、公共配套设施不足地区。该区域内引导新申报的拆除重建类城市更新项目向该区域进行集中,提高城市更新对全市重点地区、中心城区发展的推动作用;限制拆除重建区33平方公里,主要位于基本生态控制线、橙线、紫线、历史建筑和历史风貌区等管控地区。该区域内严格落实各类控制线管制要求,不能进行重建行为,限于现状保留或进行综合整治;拆除重建及综合整治并举区185平方公里,为上述两类以外的地区,该区域内鼓励进行综合整治。

(二)深圳的综合整治目前主要是围绕两大领域开展,一个是加快推进工业区综合整治转型升级。深圳的旧工业区除了拆除重建方式以外,还可以融合功能改变、加建扩建、局部拆建等多种方式进行城市更新,并在建筑增量、土地年期、地价计收、分割转让等方面给予政策优惠。《深圳市城市更新“十三五”规划》明确规划期内完成100个旧工业区复合式更新和综合整治项目,完成旧工业区综合整治建筑面积500万平方米。这些工作的推进不仅为产业发展和创新驱动拓展了空间,而且在推动片区产业转型升级,促进产城融合起到了重要作用。

(三)另一个重点工作就是积极探索城中村有机更新。

深圳城中村起源于建市之初分布的一些农村居住地,形成于上世纪80年代中期。目前深圳市共有行政村336个,自然村1044个,用地总规模约321平方公里,约占全市建设用地的1/3。为落实习近平总书记在视察广东、深圳的讲话精神,我市近年来也在积极探索通过微改造的方式贯彻落实有机更新理念,促进城中村全面转型发展。

2019年3月,市政府印发《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》,划定了全市55平方公里城中村综合整治区,共涉及252个行政村、718个自然村,鼓励分区范围内的用地开展城中村综合整治,逐步消除城中村安全隐患、改善居住环境和配套服务、优化城市空间布局与结构、提升治理保障体系,促进城中村全面转型发展。努力将城中村建设成安全、有序、和谐的特色城市空间的目标。

由于深圳特有的统征和转地制度,形成了大量被急速发展的城市所包围的城中村,至今仍然普遍存在土地历史遗留问题,及开发强度高,配套设施不足,规划公共配套设施难以落地,安全隐患突出,历史文化空间保护有待加强等问题,体现着特定的城乡二元差异。实际上,随着城市有机更新理念的推广,城中村的价值被重新发现,大家也逐渐认识到城中村在提供低成本居住空间、低成本制造空间、促进城市职住平衡、传承城市历史文化上均发挥着重要的作用。

我市城中村综合整治工作历经了三个时期。2009年以前,为完善建筑物外立面改造,美化市容市貌,我市城管局牵头完成一轮城中村综合整治。

2009年—2018年期间,城中村的综合整治工作重点转向消除重大安全隐患、完善市政基础设施,整治治安环境等方面。

2018年以后,城中村综合整治工作进入到新的阶段,在以往工作的基础上,在更新理念、目标和机制方面进一步拓展了综合整治的涵义,其核心内容是以品质提升为目标,深入挖掘城中村的独特价值,保留并活化城中村的历史传承及现状特色空间,保持城中村活力,以微改造的方式,促进城中村转型并可持续发展。以解决问题为导向,剖析城中村微改造中面临的重点难点问题,区别于通过大拆大建解决问题的方式,积极创新工作思路和模式。以市区联动为抓手,在全市层面统筹指导,各区政府组织实施,形成条块结合、高效有力的工作推进机制。以综合运用增加或改善基础设施和公共服务设施、建筑外立面及环境整治、增加辅助性公用设施、现状建筑功能改变、局部拆除、局部拆建等多种方式为手段,分类推进历史文化保护、滨海特色塑造、环境品质提升、魅力空间重焕等不同类型的城中村综合整治新模式。为促进城中村综合整治的顺利实施,我们一方面在简化审批程序、加强微改造及搬迁安置政策支持、加强资金保障等方面制定相应配套激励措施。另一方面要求对综合整治项目要制定设计导则、构建审查部门、专家、规划设计单位、企业、公众等多方共同参与的沟通协调机制,综合应用BIM、GIS、城市仿真技术应用全面提高规划设计质量,确保高标准的实施质量。总体而言,我们的关注焦点正在逐步由空间转向人,在城中村的未来发展中将更加强调以人为本这一核心。

深圳市城市更新和城中村改造成效

经过几年来的探索和实践,深圳城市更新工作取得了一定的成绩,得到了各方的高度肯定,产生了良好的社会经济效益。工作成效主要体现在以下几个方面:

在工作进展方面,截至今年6月底,全市已列入城市更新计划项目780项,涉及拆除范围用地面积60.7平方公里;已批规划项目461项,用地面积36.84平方公里;累计供应用地17.64平方公里。(其中移交政府用地约5平方公里,约占30%)。2014年以来,我们还对建筑面积约340万平方米的旧工业区进行了综合整治。

在促进经济高质量发展方面,城市更新固定资产投资额从2011年的142亿元上升到2018年的1271亿元,占全市固定资产投资的比例也从6.6%上升至20.5%,总量及比重逐年上升。

在促进产业转型升级方面,截至目前,全市已有117个拆除重建的产业升级项目获得规划审批,更新改造后将提供1840万平方米的产业用房以及与之相配套的产业配套,为发展产业提供空间保障;其中,规划配建的创新型产业用房超过87万平方米,这些用房建成后移交给政府,成为政府有针对性孵化、扶持重点发展创新型企业的平台。

在我们已实施的典型案例中,如南山区蛇口网谷项目,将原来的海虹油漆厂、华益铝厂等污染大、能耗高的旧厂房转型升级为新型产业集聚空间,单位建筑面积的年产值从1200元/平方米上升到3.93万元/平方米,上升了近33倍。还比如龙岗区天安云谷项目,将原来的“三来一补”厂房和“握手楼”升级为智慧产业园区,预计总投资超过400亿元,目前一期已基本建成实现的年产值已超过2000亿元,项目全部建成后年产值将超过6000亿元。这些项目改造后,经济效益和土地利用效益都得到了大幅提高。

在提升城市发展品质方面,通过城市更新,一些“脏乱差”的城中村,“老破小”的旧工业区面貌焕然一新。全市已批的城市更新规划落实了中小学校130所、幼儿园271所、医院3所、社区健康服务中心256处、公交首末站200处,配建保障性住房约849万平方米,随着深圳城市更新工作的不断推进,城市功能更加完善,城市品质显著提升。

在稳定房地产市场方面,城市更新已成为商品房、人才住房和保障性住房的重要来源。全市规划落实6167万多平方米商品住房,其中,近1371万平方米已批准预售;通过签订土地使用权出让合同已落实的人才住房和保障性住房约300万平方米。



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